I OSK 1746/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 829/12 w sprawie ze skargi W.L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej we W. 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od W.L. na rzecz Gminy S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 829/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W.L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej we W. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej we W. Wojewoda Lubelski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając naruszenie: • art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niezawiadomienie jednego z rodziców – Ryszarda Kulika o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji; • art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez niezasięgnięcie opinii reprezentatywnej organizacji związkowej - Forum Związków Zawodowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminny S. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ wyjaśnił, że R.K. - rodzic jednego z uczniów - nie był wprawdzie obecny na zebraniu wiejskim, jak i nie otrzymał formalnego zawiadomienia o tym zebraniu, to jednak fakt zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej we W. był mu znany w miesiącu lutym 2012 r., co potwierdził w pisemnym oświadczeniu. Poza tym na zebraniu w dniu [...] lutego 2012 r. obecna była małżonka R.K., matka ich wspólnego małoletniego dziecka. Odnosząc się do drugiego zarzutu organ wyjaśnił, że projekt uchwały został poddany konsultacji ze Związkiem Nauczycielstwa Polskiego oraz NSZZ Solidarność – organizacjami związkowymi działającymi na terenie Gminy S. i powiatu ł. Natomiast Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy nie jest, zdaniem Rady Gminy S., reprezentatywną organizacją związkową w sprawie likwidacji placówki oświaty, której organem prowadzącym jest Wójt Gminy S. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że termin likwidacji szkoły określony został na dzień 31 sierpnia 2012 r. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły powinno zostać zatem dokonane do końca lutego 2012 r. (najpóźniej w dniu 29 lutego 2012 r.). W ocenie Sądu pierwszej instancji wymóg ten został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Jak wynika z akt administracyjnych, Lubelski Kurator Oświaty zawiadomiony został pismem z dnia 27 lutego 2012 r. (k. 47) i prawidłowość tego zawiadomienia nie jest kwestionowana. W aktach administracyjnych znajdują się także dowody doręczenia pisemnych zawiadomień rodzicom uczniów (k. 7- 41) oraz lista osób biorących udział w zebraniu wiejskim w dniu [...] lutego 2012 r. w sprawie likwidacji szkoły (k. 2-6). Organ nadzoru zarzuca, że o zamiarze likwidacji szkoły nie został zawiadomiony R.K. Brak bowiem dowodu doręczenia mu zawiadomienia na piśmie, jego nazwisko nie figuruje także na liście osób biorących udział w zebraniu wiejskim. Jak jednak wynika z oświadczenia R.K. z dnia [...] września 2012 r., przedstawionego w postępowaniu przed sądem, wiedział on o zamiarze likwidacji szkoły, a informację w tym przedmiocie uzyskał w lutym 2012 r. w trakcie organizowania zebrania wiejskiego (k. 11 akt sądowych). Sąd pierwszej instancji podniósł, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie precyzuje, w jaki sposób nastąpić powinno zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły. Istotne jest, by zawiadomienie to rzeczywiście dotarło do rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły. Z treści oświadczenia R.K. wynika, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły dotarło do niego przed upływem terminu sześciomiesięcznego określonego w art. 59 ust. 1. Sam zainteresowany, jako ojciec dziecka uczęszczającego do likwidowanej szkoły, nie zarzuca braku zawiadomienia go we właściwym czasie o zamiarze likwidacji szkoły. Uznać zatem należy, że wymóg zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, został w przypadku R.K. spełniony. Należy również zauważyć, że matka dziecka brała udział w zebraniu wiejskim w dniu [...] lutego 2012 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem (k. 4 akt adm.). Zarzut nieważności uchwały z powodu braku dowodu zawiadomienia jednego z rodziców o zamiarze likwidacji szkoły jest zatem nieuzasadniony. W opinii Sądu pierwszej instancji nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że o zamiarze likwidacji szkoły powinna być zawiadomiona organizacja związkowa o nazwie Forum Związków Zawodowych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, opubl. w ONSAiWSA 2011, z. 1, poz. 2). Uprawnienie do opiniowania przyznane jest nie dowolnej organizacji związkowej, lecz organizacji, z zadaniami której wiąże się opiniowany projekt aktu prawnego. Wynika to z treści art. 19 ust. 1 o związkach zawodowych, który określa zakres opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, ograniczając uprawnienie do opiniowania do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. W powołanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotę ogólnych uprawnień opiniodawczych związków zawodowych stanowi prawo do wypowiadania się we wszystkich istotnych sprawach społecznych i gospodarczych pozostających w zakresie ich ustawowo określonych zadań. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się do zadań związków zawodowych działających w likwidowanej szkole. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej we W. zawiadomione zostały dwie organizacje związkowe: Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" – Międzyzakładowa Komisja Nr 1728 Pracowników Oświaty i Wychowania w Łukowie oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego – Oddział Zarządu w Łukowie. Są to organizacje nauczycieli i pracowników oświaty, działają na terenie gminy i powiatu, w którym znajduje się likwidowana szkoła, ich zadania wiążą się więc bezpośrednio z działalnością szkoły. Prawidłowo zatem organizacje te zostały zawiadomione o zamiarze likwidacji szkoły. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie organ prowadzący nie miał jednak obowiązku zawiadamiania o zamiarze likwidacji szkoły także ogólnokrajowego zrzeszenia związków zawodowych - Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy. Zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącym, że organizacja ta uznana być może za reprezentatywną w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), aczkolwiek okoliczność ta nie została w sprawie wykazana, nie przedstawiono bowiem orzeczenia sądu o stwierdzeniu reprezentatywności organizacji, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, jednak sam fakt reprezentatywności organizacji związkowej nie uzasadnia prawa opiniowania przez nią wszelkich aktów prawnych i ich projektów. Jak już wyżej podkreślono, prawo opiniowania odnosi się do zakresu zadań danej organizacji związkowej. Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy nie jest organizacją zrzeszającą nauczycieli lub pracowników oświaty, lecz organizacją zrzeszającą różne organizacje związkowe działające w kraju. Wykaz organizacji wchodzących w skład Forum dostępny jest na stronie www.fzz.org.pl. Forum nie zrzesza żadnej organizacji związkowej działającej na terenie gminy S. i powiatu Ł., w szczególności nie są członkami Forum żadne organizacje związkowe pracowników oświaty, ani działające na tym terenie i zawiadomione prawidłowo organizacje związkowe nauczycieli i pracowników oświaty. Organ prowadzący nie miał zatem obowiązku zawiadamiania Forum Związków Zawodowych o zamiarze likwidacji szkoły we W. w gminie S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.L. zarzucając mu naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r, Nr 79 poz. 854 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przyznane w tym przepisie prawo opiniowania projektu uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej we W. oraz projektu uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej we W. nie przysługuje Forum Związków Zawodowych z uwagi na fakt, że materia wymienionych uchwał nie należy do zakresu zadań tej reprezentatywnej organizacji związkowej, w sytuacji gdy obie wymienione wyżej uchwały mieszczą się niewątpliwie w zakresie zadań związków zawodowych, o których mowa w art. 1, 4 i 6 ustawy o związkach zawodowych, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej we W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez uznanie, iż Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy nie posiadało uprawnienia do opiniowania projektu uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej we W. oraz projektu uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej we W. Zarzut powyższy nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni (ust. 2). Nie ulega wątpliwości, że zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się do zadań związków zawodowych, działających w likwidowanej szkole. W niniejszej sprawie o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej we W. zawiadomione zostały dwie organizacje związkowe: Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" – Międzyzakładowa Komisja Nr 1728 Pracowników Oświaty i Wychowania w Łukowie oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego – Oddział Zarządu w Łukowie. Są to organizacje związkowe działające na terenie gminy i powiatu, w którym znajduje się likwidowana szkoła, ich zadania wiążą się więc bezpośrednio z działalnością szkoły. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi natomiast okoliczność, czy o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać powiadomione Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy. Należy zauważyć, że uprawnienie do opiniowania przyznane jest nie dowolnej organizacji związkowej, lecz organizacji, z zadaniami której wiąże się opiniowany projekt aktu prawnego. Wynika to z treści art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, który określa zakres opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, ograniczając uprawnienie do opiniowania do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie organ prowadzący nie miał obowiązku zawiadamiania o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły ogólnokrajowego zrzeszenia związków zawodowych - Forum Związków Zawodowych w Bydgoszczy. Sam fakt reprezentatywności organizacji związkowej nie uzasadnia prawa opiniowania przez nią wszelkich aktów prawnych i ich projektów. Jak już wyżej podkreślono, prawo opiniowania odnosi się do zakresu zadań danej organizacji związkowej. Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy zrzesza różne organizacje związkowe działające w kraju (wykaz organizacji wchodzących w skład Forum dostępny jest na stronie www.fzz.org.pl), nie ma wśród nich jednak organizacji związkowej działającej na terenie gminy S., a w szczególności nie są członkami Forum żadne organizacje związkowe nauczycieli czy pracowników oświaty działające na tym terenie. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy nie wykazało, iż zostało w niniejszej sprawie pozbawione uprawnień do opiniowania uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły, ponieważ organizacja ta nie działa na terenie gminy S. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 204 pkt 1 p.p.s.a.