I OSK 1237/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Danuty Cichos na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 432/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] maja 2011 r. nr w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dzieci w żłobku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego w G. na rzecz Gminy Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Z., stwierdził nieważność § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 zdanie drugie, § 3 i § 5 w części, w jakiej odnosi się do § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 zdanie drugie oraz § 3 uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim w Z. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001 r. Nr 141 poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U.Nr 45 poz. 235), Rada Miejska w Z. ustaliła wysokość opłaty za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim w Z. w następujący sposób: W § 1 ust. 1 uchwały ustalono miesięczną odpłatność za pobyt dziecka w żłobku w wysokości określonej w tabeli. Opłata ta uzależniona została od wysokości dochodu netto przypadającego na członka rodziny, wzrastając w przypadku wyższych dochodów. W § 1 ust. 2 uchwały ustalono, że podstawą do określenia miesięcznego dochodu netto, od którego obliczano opłatę, jest przedstawienie dokumentacji potwierdzającej osiągane przez rodziców względnie opiekunów prawnych dziecka dochody, przy czym w przypadku nieprzedłużenia dokumentów ustalono stałą opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie. W § 1 ust. 3 uchwały ustalono odpłatność za wydłużony pobyt dziecka w żłobku ponad 10 godzinny wymiar dzienny w wysokości [...] zł za każdą rozpoczętą godzinę opieki. Opiekę tę uzależniono od wniosku rodziców dziecka złożonego z jednodniowym wyprzedzeniem i za zgodą dyrektora żłobka. W § 3 zwolniono rodziców, których dwoje lub więcej dzieci korzysta równocześnie z opieki w żłobku od ponoszenia opłaty do wysokości [...] zł za każde dziecko. W § 7 uchwały określono, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, przy czym, mocą § 4 ust. 1 zachowano na niezmienionym poziomie dotychczasowe opłaty z tytułu pobytu dziecka w żłobku w wysokości [...] zł do dnia 31 sierpnia 2011 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Okręgowy w G. zakwestionował regulację uchwały w zakresie jej postanowień wymienionych w treści § 1 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 zdanie drugie, a także § 3, § 4 ust. 1 oraz § 5 w części odnoszącej się do § 1 i § 3, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w tym zakresie. Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 58 ust.1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej, w sytuacji gdy opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku. W zaskarżonej uchwale doszło również do naruszenia art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, gdyż przepisy te zawierały ustawowe upoważnienie do uchwalania wysokości opłat oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ich ponoszenia, a nie do uzależnienia wysokości należnej opłaty miesięcznej od przedłożenia przez rodziców czy opiekuna prawnego dziecka określonej dokumentacji ani też do określenia konsekwencji zaniechania przedłożenia określonej dokumentacji. Przepisy te nie upoważniały organu do ustanowienia zasad wydłużania opieki nad dzieckiem ponad dziesięciogodzinny pobyt. Prokurator stwierdził, iż zakwestionowane przez niego postanowienia uchwały przekraczają delegację ustawową. Dokonano w nich "swoistego zryczałtowania" należności za pobyt dziecka w żłobku wprowadzając miesięczną sztywną opłatę w wysokości od [...] do [...] zł, która to opłata nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek w czasie pobytu dziecka w żłobku. Uznano, iż częściowe zwolnienie od ponoszenia opłaty miesięcznej oparte zostało na bezprawnej konstrukcji opłaty stałej, a więc tę regulację należy potraktować, jako istotnie sprzeczną z prawem, jak również zapis § 5 w zakresie, w jakim ustala datę obowiązywania opłaty, która nie znajduje oparcia w ustawie. Prokurator powołał się również na treść delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ust. i art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, uznając, iż nie daje ona podstaw do uregulowania zasad określania miesięcznego dochodu na członka rodziny będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty miesięcznej, nie daje podstaw do uregulowania konsekwencji zaniechania przedłożenia dokumentów potwierdzających osiągane dochody oraz zasad wydłużania opieki na dzieckiem ponad 10 godzin. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z., działający w imieniu Rady Miasta, wniósł o jej oddalenie uznając za chybiony zarzut strony skarżącej, co do tego, iż ustalona w uchwale opłata narusza zasadę ekwiwalentności. Przepis art. 58 ust.1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie wskazuje sposobu ustalenia wysokości ani składników opłaty. Nie ma więc podstaw twierdzenie skarżącego, że opłata powinna uwzględniać ilość godzin faktycznie spędzanych przez dziecko w żłobku. Odnosząc się do art. 7 ust. 1, art. 10. ust. 1 i 12 ust. 3 ustawy zauważono, że w żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze 10 godzin dziennie względem każdego dziecka. Opieka ta obejmuje świadczenia zbliżone do warunków domowych, zajęcia zabawowe, opiekuńczo-wychowawcze oraz edukacyjne dostosowane do rozwoju dziecka. Zasada ekwiwalentności powinna być tym samym rozumiana, jako odzwierciedlenie zapewnionej opieki przez żłobek. Świadczenie polega na zapewnieniu dziecku opieki w wymiarze 10 godzin, a więc ustalona w zaskarżonej uchwale opłata jest powiązana z wartością świadczonych usług. Zakwestionowano też stanowisko Prokuratora Okręgowego, co do tego, by "koszty ufundowania żłobka obciążały gminę". Organ wskazał, że art. 8 ust. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw stanowi jedynie o tym, co należy do zadań własnych gminy, a jest tym zakładanie i utrzymywanie żłobków. Gmina nie jest natomiast zobowiązana do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w żłobku. Przepis art. 58 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 przewiduje możliwość wydłużenia pobytu dziecka w żłobku na wniosek rodziców. Tym samym organ stanowiący gminy ma również kompetencje do ustalenia wysokości opłaty za pobyt w żłobku w warunkach, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Z kolei art. 59 ust. 2 ustawy daje organowi upoważnienie do określania częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat, a więc jest możliwe ustalenie wysokości tych opłat w zależności od miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik organu powtórnie zaprzeczył tezie by "koszty ufundowania żłobka obciążały gminę". Uzupełniając wywody przedstawione w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 sierpnia 2011 r. w sprawie sprawozdań rzeczowo-finansowych z wykonywania zadań z zakresu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, a zwłaszcza na jego załącznik: Tabelę A "Żłobki i kluby dziecięce", pkt 5 - określający sposób rozliczenia kosztów ponoszonych przez gminę i rodziców dziecka związanych z pobytem i wyżywieniem w żłobku. Powołał się nadto na zapis zawarty w pkt 7 załącznika do rozporządzenia, według którego za dzieci uczęszczające do żłobka uznaje się dzieci wpisane na listę w danych okresach sprawozdawczych. Zdaniem pełnomocnika przeczy to tezie skarżącego, iż suma kosztów ponoszonych przez gminę w danym okresie sprawozdawczym nie może równać się sumie kosztów pobytu i wyżywienia wszystkich dzieci wpisanych na listę w danym okresie sprawozdawczym. Dodatkowo podniósł, iż ekwiwalentność świadczenia nie zakłada obowiązku wyliczenia konkretnych kosztów, gdyż w rozumieniu cywilnoprawnym możliwy jest jego adhezyjny charakter. Wskazał, iż świadczenie, którego dotyczy uchwała ma charakter świadczenia adhezyjnego. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 zawarto upoważnienie dla rady gminy do ustalenia wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz opłaty z tytułu wydłużonego na wniosek rodzica (opiekuna prawnego dziecka) wymiaru opieki w żłobku, a także ustalenia maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie. Natomiast w art. 59 ust. 2 u.s.g. zawarto upoważnienie do uchwalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia ustalonych opłat. Zgodnie z art. 217 Konstytucji RP nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje w drodze ustawy. Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że świadczenie pieniężne pobierane przez podmiot prawa publicznego na rzecz systemu budżetowego w wyniku jednostronnej decyzji powinno być nie tylko nałożone ustawą, ale zasady ustalania jej wysokości również winny być zamieszczone w ustawie. Uznano natomiast, iż zasada ta nie obliguje do kwotowego określenia wysokości opłaty na poziomie ustawowym (zob. wyrok TK z 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98; z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09). Z tych też względów ustalenia, co do opłat za korzystanie ze żłobka na poziomie aktu wykonawczego, jakim jest zaskarżona uchwała, muszą ograniczyć się wyłącznie do regulacji w zakresie wysokości tych świadczeń. Charakter tej opłaty oraz wytyczne, co do jej wysokości, wynikać powinny z treści ustawy. Wytyczne takie znaleźć można w art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, gdzie określono, do czego zobowiązani są rodzice dziecka przebywającego w żłobku wskazując, że obowiązek ten obejmuje pobyt oraz wyżywienie dzieci. Również w art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi się, z jakiego tytułu wnoszone są opłaty, o których mowa w jej art. 58 ust. 1, określając ten tytuł, jako "korzystania ze żłobka". Norma ta wskazuje, iż opłata z tytułu korzystania ze żłobka pobierana jest na rzecz gminy, ma więc bezsprzecznie charakter opłaty publicznej. Charakter opłaty przedstawiony w cyt. przepisach znajduje nadto potwierdzenie w ustawowo przyznanym zakresie działania i zadań gminy, przedstawionym w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Jest to norma o charakterze stricte kompetencyjnym jednak Sąd Najwyższy wywiódł z niej nakaz wyłączenia z kosztów korzystania ze żłobka koszty utrzymania tej instytucji. Sąd Najwyższy zauważył, że w przepisie tym określono, jako zadania własne gminy, zakładanie i utrzymanie żłobków. Oznaczać to ma bezspornie, że jeśli gmina - jako osoba prawna - utworzy żłobek, to ponosi pełne koszty jego utrzymania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1993 r., III CZP 134/93). Jeśli zatem zapis ten wyklucza, by opłata o charakterze publicznym, pobierana od rodziców dziecka korzystającego ze żłobka obejmowała koszt utrzymania żłobka, to jej wysokość, jako opłaty publicznej pobieranej w związku z pobytem dziecka w żłobku, musi odpowiadać wartości świadczenia uzyskiwanego w zamian przez to dziecko. Na powyższe cechy opłat publicznych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02 Trybunał stwierdził, że opłaty publiczne są świadczeniami "pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez państwo", które "przeznaczane są na cele publiczne albo związane są z realizacją takich celów". Trybunał przyjmował, że ekwiwalentność opłat wynika z tego, iż pobierane są one "w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych". Dokonywane są w interesie konkretnych podmiotów i "stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty". W świetle przedstawionej interpretacji Sąd uznał, że uzależnienie wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku od wysokości dochodu uzyskiwanego przez jego rodziców można byłoby uznać za słuszne, jednakże wyłącznie w zakresie regulacji dotyczącej zwolnień od ponoszenia tego obowiązku. Aby mówić o zwolnieniu od opłaty należy ją jednak wcześniej generalnie ukształtować, jako adekwatną do uzyskiwanej usługi, co expressis verbis wynikać musi z treści kształtującej tę opłatę normy prawnej. Nie czyni tego zaskarżony § 1 ust. 1 kontrolowanej uchwały. Stąd też Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, iż zakwestionowane przez niego postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Z. błędnie określają obowiązek rodziców czy opiekunów prawnych dziecka korzystającego z usług świadczonych w żłobku w zakresie ponoszenia opłat za to świadczenie. Ustalenie wysokości opłaty w zależności od wysokości dochodu rodzica dziecka korzystającego ze żłobka stanowi o ustaleniu jej na podstawie kryterium nieznanego ustawie. Reasumując Sąd stwierdził, że obowiązek pieniężny nałożony na rodzica dziecka korzystającego z usług świadczonych jego dziecku w żłobku jest zdeterminowany wartością oferowanej mu usługi. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego ustanawiającego opłatę za usługi świadczone w żłobku jest więc uwzględnić związek przyczynowy pomiędzy wysokością obowiązku nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług żłobka i kosztami wynikającymi z zaoferowanej mu usługi. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż zasady ustalania opłat za pobyt w przypadku nieobecności dziecka w żłobku określa statut żłobka (art. 11 ust.2 pkt 4 omawianej ustawy). Opłata uchwalona na podstawie delegacji określonej w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 musi więc uwzględniać rzeczywiste koszty przewidziane jako świadczenie dla dzieci do lat 3 w żłobku. Nie czyni tego, jak wyżej wskazano, zapis zawarty w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym obowiązek rodziców dzieci korzystających z usług żłobka uzależniony został od wysokości dochodu netto przypadającego na członka rodziny, wzrastając w przypadku wyższych dochodów. Tym bardziej brak uzasadnienia dla wysokości opłaty w wysokości [...] zł nałożonej na rodzica w przypadku braku przedstawienia dokumentów potwierdzających wysokość dochodów rodziny dziecka (§ 1 ust. 2 uchwały, który traktowany być może, jako przepis sankcjonujący jakieś zachowanie. Tego typu regulacje mogą znajdować się wyłącznie w aktach rangi ustawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie wykazano także, wobec braku ustalenia w sposób prawidłowy opłaty zasadniczej w § 1 ust. 1 uchwały, że zwolnienie do wysokości [...] zł, w przypadku rodzin wielodzietnych, jest zwolnieniem zasadnym. Sąd I instancji podzielił pogląd skargi, iż delegacja zawarta w przepisie art. 59 ust. 2 ustawy nie daje organowi uprawnień do ustanawiania procedury związanej z wydłużaniem opieki na dzieckiem ponad przewidziany ustawą czas. Zapis przedstawiony w § 1 ust. 3 zd. drugie sugeruje wręcz, że dzieci rodziców, którzy nie złożą wniosku z jednodniowym wyprzedzeniem mogą zostać pozbawione świadczeń fakultatywnych, ponad "pensum" przewidziane w ustawie. Tymczasem w treści art. 12 ust.3 wyznacza się przesłanki wymagane dla fakultatywnie sprawowanej przez żłobek opieki wymieniając, jako takie, szczególnie uzasadnione przypadki i wniosek rodzica. Zaskarżona uchwała, jako akt wykonawczy do ustawy, jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień (art. 94 Konstytucji RP). Nie jest więc aktem samoistnym, ponieważ jej byt zależy od istnienia odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Przekroczenie granic upoważnienia stanowi o braku legalności aktu wykonawczego, co w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje stwierdzenie jego nieważności. Konsekwentnie do przedstawionych wyżej konstatacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim w Z. w zakresie jej postanowień objętych skargą Prokuratora Okręgowego w G. (za wyjątkiem § 4 ust. 1 uchwały), jako że wydano je z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, co odpowiada uchybieniu, o którym mowa w treść art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od kontroli § 4 ust. 1 uchwały, gdyż nie był upoważniony do orzekania w przedmiocie wysokości opłaty określonej w treści zaskarżonego przepisu. Przepis ten odnosił się do regulacji wykraczającej poza zaskarżony akt. Opłata w wysokości [...] zł, do której odsyła ta intertemporalna regulacja nie została ustalona na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] maja 2011 r. stanowiącej przedmiot skargi. Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. Prokurator Okręgowy w G. wystąpił o uzupełnienie wyroku w części dotyczącej zaskarżonego § 4 ust. 1 uchwały poprzez stwierdzenie nieważności aktu w tym zakresie. Wyrokiem uzupełniającym z dnia 14 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uzupełnił wyrok z dnia 14 lutego 2013 r. w ten sposób, że w jego punkcie 2, po słowie "wykonywania" w miejsce znaku przestankowego w postaci kropki wprowadza średnik i dodaje punkt 3 o treści: oddala skargę w zakresie § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. organ, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie niezgodne z granicami sprawy i nieodniesienie się w sentencji orzeczenia do zaskarżonego przez Prokuratora § 4 ust. 1 uchwały; 2) prawa materialnego, tj.: a) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez: - błędną wykładnię, polegającą na zakwalifikowaniu opłat za żłobek do opłat o charakterze publicznoprawnym, podczas gdy mają one cechy wynagrodzenia z umowy cywilnoprawnej – umowy adhezyjnej; - błędną interpretację tego przepisu w zakresie pojęcia ekwiwalentności świadczeń i uznanie, że opłaty za żłobek powinny obejmować jedynie świadczenia, z których dziecko rzeczywiście korzystało; b) art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poprzez: - błędną wykładnię co do podziału kosztów funkcjonowania żłobka pomiędzy gminę a rodziców dziecka, w konsekwencji czego przerzucenie na gminę obowiązku finansowania kosztów, powstających niezależnie od rozmiaru faktycznego korzystania przez dziecko ze żłobka, lecz związanych z jego uczestnictwem w żłobku; - przerzucenie na gminę w całości ryzyka działalności żłobka w zakresie ponoszenia kosztów powstałych w związku z zadeklarowanym udziałem dzieci w żłobku w zakresie, w jakim z niego nie korzystają, podczas gdy ustawa wymaga od gminy jedynie zakładania, organizowania i prowadzenia żłobka, a nie pokrywania kosztów świadczenia usług i wyżywienia podczas nieobecności dzieci w żłobku; c) art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poprzez niezastosowanie, polegające na uznaniu, że przyjęte w uchwale: - kryterium dochodowe, o którym mowa w ust. 1 jest niedopuszczalne przy ustalaniu wysokości opłat przy braku zakwalifikowania tego kryterium jako warunku częściowego zwolnienia rodziców od ponoszenia opłat; - postanowienie § 1 ust. 2 ma charakter sankcjonujący jakieś zachowanie, podczas gdy nie wykazuje ono cech wskazujących na taki charakter. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że stwierdzenie o braku upoważnienia do orzekania w przedmiocie wysokości opłaty określonej w treści § 4 ust. 1 uchwały nie znalazło odzwierciedlenia w treści sentencji wyroku, co należy uznać za niedopuszczalne i naruszające art. 134 § 1 p.p.s.a. W sposób nieprawidłowy zakwalifikowany został również przedmiot sprawy: "szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze", podczas gdy ustawa o systemie oświaty nie obejmuje żłobków. Świadczy to o braku świadomości sądu rozpoznającego sprawę na temat specyfiki działalności żłóbków. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie nie podzieliła poglądu Sądu I instancji co do charakteru opłaty, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Dokonując analizy pojęcia daniny publicznej, skarżąca uznała, iż Sąd błędnie uznał ją za opłatę publicznoprawną. Opłata za żłobek nie jest opłatą publiczną, a zastosowanie do niej znajdują regulacje prawa cywilnego. Dla skorzystania z usług żłobka konieczne jest zawarcie umowy pomiędzy rodzicami a żłobkiem, która ma charakter cywilnoprawny. Umowa cywilna cechuje się swobodą kształtowania przez strony treści zawieranego kontraktu, w tym również wysokości wynagrodzenia za świadczone usługi. W przypadku umów dotyczących korzystania ze żłobka treść umowy ograniczona jest przepisami art. 12, art. 23, art. 58 i art. 59 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw. W konsekwencji umowa o korzystanie z usług żłobka przybiera postać umowy adhezyjnej, która charakteryzuje się korzystaniem ze wzorców umownych, regulaminów i ogólnych warunków umów. W odniesieniu do opłat za żłobek za specyficzne, normatywne wzorce umowy należy uznać takie akty prawne jak regulamin żłobka oraz uchwałę rady gminy w sprawie wysokości tych opłat. W tym bowiem zakresie rodzic nie ma możliwości swobodnego kształtowania treści umowy. Sąd I instancji pominął cywilnoprawny charakter umowy o korzystanie ze żłobka i błędnie zakwalifikował opłaty jako daniny publicznoprawne. Ustosunkowując się do kwestii ekwiwalentności autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że nie oznacza ona idealnej równowartości świadczeń stron, gdyż takie kreowanie stosunków w umowach nie zawsze jest możliwe. Dlatego w obrocie prawnym, przy określaniu rozmiarów odpowiadających sobie świadczeń stosuje się pewne uśrednienie. W przypadku usług świadczonych okresowo cena obejmuje globalne świadczenie. Tak jest np. w przypadku zakupu biletu miesięcznego uprawniającego do przewozu. W tego rodzaju umowach nie stosuje się umniejszeń wynagrodzenia, przysługującego jednej stronie, spowodowanych jednostronną rezygnacją z części świadczenia przez drugą stronę. Dotyczy do również umów o korzystanie ze żłobka, której istotnym elementem jest opłata, określona uchwałą rady Miejskiej. Opłata ta została powiązana z kosztem świadczenia usług przez żłobek i ma stałą wysokość [...] zł. Stanowi ona pewne uśrednienie, cenę za komplet usług, których nie da się idealnie rozdzielić. Poza tym należy podkreślić, że koszty korzystania ze żłobka mają w znacznej części charakter stały, tj. niezależny od korzystania lub nie przez dziecko w danym czasie. Obejmują one pełną obsadę, wszystkie koszty. Dlatego też zakłada się pewien stan średni bez indywidualnego wyliczenia, średnie porównywalne koszty jako ekwiwalentne. Następuje to bez względu na ilość dzieci korzystających ze żłobka. W przypadku gdy jedna ze stron zrezygnowała z części świadczenia, a druga strona poniosła koszty, gdyż była gotowa do świadczenia usług, kontrahent winien zwrócić te koszty. Jest to podstawowa zasada obrotu cywilnego, odnosząca się do rozkładu ryzyka. W przypadku opłaty za żłobek ekwiwalentność nie może być kalkulowana bez uwzględnienia zasady rozkładu ciężaru ryzyka. Żłobek nie może odpowiadać za ryzyko ponoszenia kosztów, które powstaną w przypadku rezygnacji rodziców z usługi. Każdy rodzic przystępujący do umowy ze żłobkiem, zobowiązuje się zapłacić cenę za korzystanie ze żłobka, równą globalnym kosztom korzystania przez dzieci ze żłobka w przeliczeniu na jedno dziecko. Prezentowane przez Sąd rozumienie pojęcia ekwiwalentności jest zbyt daleko idące, ponieważ zakłada ustanowienie opłaty na podstawie wyłącznie kosztów świadczenia usług na konkretne dziecko przy uwzględnieniu wymiaru usług, z jakich dziecko faktycznie korzystało. Takie założenie prowadzi do przerzucenia odpowiedzialności za koszty funkcjonowania żłobka na gminę w zakresie przekraczającym jej obowiązek ustawowy, godząc w istotę przepisu art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Opłata powinna uwzględniać zakres i koszty świadczonych usług, ale w stosunku do całego czasu deklarowanego pobytu, a nie w czasie faktycznego pobytu. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 zapewnienie opieki ma się odbywać przez 10 godzin dziennie względem każdego dziecka. Dlatego też zasada ekwiwalentności winna być rozumiana jako odzwierciedlenie zapewnionej przez żłobek opieki. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ustalona uchwałą opłata powiązana jest z rzeczywistą wartością usług świadczonych przez żłobek, a polegających na zapewnieniu oraz zagwarantowaniu tych świadczeń dla dzieci w ustawowym określonym wymiarze dziennym. Odnosząc się do zastosowania kryterium dochodowego przy obciążaniu opłatą za pobyt dziecka w żłobku, skarżąca kasacyjnie podniosła, że jest to wyrazem sprawiedliwości społecznej i umożliwia równy dostęp do świadczonych przez żłobek usług przez osoby biedniejsze. Dlatego nie jest uprawnione traktowanie tego warunku jako sankcję jakiegoś postępowania ze strony rodziców. Kwota [...] zł to kwota bazowa, niższe stawki, ustalone z przyjęciem kryterium dochodowego, to wynik zastosowania częściowego zwolnienia z opłaty. Autor skargi kasacyjnej nie podzielił poglądu, że ponoszenie pełnej opłaty za żłobek w sytuacji nieprzedstawienia przez rodziców wymaganej dokumentacji ma charakter sankcji. Podkreślono, że nie zachodzi wówczas podwyższenie opłaty, lecz rodzice nie korzystają ze zwolnienia, które do zastosowania wymaga wykazania staranności z ich strony. Jeśli rodzice mają świadomość, że nie zakwalifikują się do obniżenia opłaty, nie muszą wykazywać poziomu dochodów. W związku z treścią § 1 ust. 2 uchwały rodzic nic nie tracił, lecz mógł zyskać. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem skargi do sądu administracyjnego była uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim w Z. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 zdanie drugie, § 3 i § 5 w części, w jakiej odnosi się do § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 zdanie drugie oraz § 3 powyższej uchwały, uznając, że § 1 i § 2 uchwały naruszają w sposób istotny przepis art. 58 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Wyrokiem uzupełniającym zaś z dnia 14 maja 2013 r. Sąd I instancji uzupełnił wyrok z dnia 14 lutego 2013 r. i oddalił skargę w zakresie § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 157 § 1 p.p.s.a. strona, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku z urzędu, może zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeśli sąd nie orzekł o całości skargi lub nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Zgłoszenie wniosku o uzupełnienie wyroku następuje po części w terminie otwartym również do wniesienia skargi kasacyjnej, a zatem może wystąpić sytuacja, że skarga kasacyjna zawierająca zarzut braku orzeczenia o całości żądania, zostanie wniesiona przed wnioskiem o uzupełnienie wyroku i w konsekwencji przed wydaniem wyroku uzupełniającego. Nie oznacza to jednak, że w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej można uznać za zasadny. Na dzień rozpoznawania skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok został już bowiem uzupełniony wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., który nie został zaskarżony skargą kasacyjną. Wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku uzupełniającego, w którym rozstrzygnięto o § 4 ust. 1 uchwały w sprawie opłat za pobyt dziecka z Żłobku Miejskim w Z. wywołuje ten skutek, iż zarzut skargi kasacyjnej nieodniesienia się w treści sentencji zaskarżonego wyroku do wymienionego paragrafu uchwały należy uznać za nieaktualny. Jeśli zaś idzie o zarzuty naruszenia prawa materialnego, to stwierdzić należy, że nie można odmówić im zasadności. Problematykę funkcjonowania żłobków reguluje ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), która pozwala na organizowanie opieki nad dziećmi w tym wieku w formie zróżnicowanej pod względem organizacyjnym, w tym m. in. poprzez usługi świadczone przez żłobek. Ustawa ta przewiduje, iż w ramach opieki na dzieckiem w wieku do lat 3 realizowane są zawsze funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna (art. 2 ust. 1 i 2 tzw. ustawy "żłobkowej"). Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 10 omawianej ustawy, który przykładowo ("w szczególności") wymienia na czym polegać ma realizacja tych funkcji. Nie można zatem uznać, że treść przepisu art. 10 omawianej ustawy dowodzi takiego zróżnicowania rodzajów usług świadczonych przez żłobki, że uzasadnia to wymóg szczegółowego określania w uchwale rady gminy poszczególnych świadczeń udzielanych przez żłobki, ich rozmiarów i kosztów, które obciążać będą rodziców. Przepis ten bowiem nie jest przepisem samodzielnym i powinien być wykładany w powiązaniu ze wspomnianym wyżej art. 2 ust. 2 ustawy "żłobkowej". Dodać też w tym miejscu wypada, że wiek dzieci uczęszczających do żłobka pozwala przyjąć, że usługi świadczone przez te placówki są standardowe i raczej jednolite. Ponadto, istotne dla analizy przedmiotowej sprawy są również założenia, jakimi kierował się ustawodawca, wprowadzając nową regulację prawną dotycząca funkcjonowania żłobków. Podstawowymi celami ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 były: poprawa standardów funkcjonowania opieki nad dziećmi w tym wieku, wsparcie rodziców zarówno w planach prokreacyjnych, jak i w procesie wychowania dzieci, umożliwienie rodzicom i opiekunom dzieci podjęcia aktywności zawodowej, a więc w rezultacie zapewnienie opieki jak największej ilości dzieci (vide: uzasadnienie projektu ustawy - Sejm RP VI kadencji nr druku 3377). Aktualnie żłobki gminne mają postać jednostek budżetowych gminy (art. 8 ust. 2 ustawy "żłobkowej"), których dochody – na zasadzie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.) - stanowią źródło dochodów gmin. Wprawdzie zakładanie i prowadzenie żłobka jest zadaniem własnym gminy (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), ale – z drugiej strony – ustawodawca w art. 8 ust. 2 ustawy "żłobkowej" postanowił, że prowadzenie żłobka jest działalnością gospodarczą (regulowaną). Chociaż zatem zakładanie i utrzymywanie żłobków stanowi realizację przez gminę zadania publicznego, to jednak mając na uwadze: wspomniane wyżej cele ustawy "żłobkowej", stały brak dostatecznej liczby żłobków w kraju oraz zasady, na jakich są one obecnie prowadzone (działalność gospodarcza regulowana), należy uznać, że opłata za pobyt dziecka w żłobku, o której mowa w art. 23 omawianej ustawy, może być tak skalkulowana aby w pewnym stopniu uwzględniać również tzw. gotowość żłobka do świadczenia usług. Zapewnienie bowiem konkretnemu dziecku miejsca w żłobku, skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy dziecko to z usług żłobka cały czas korzysta, czy też tylko częściowo, miejsce jego jest cały czas dla niego zarezerwowane. Podczas jego nieobecności nie może zostać udostępnione innemu, to zaś przekłada się w oczywisty sposób na ogólne koszty związane działalnością placówki. Z tej przyczyny skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że – w obowiązującym stanie prawnym - opłata za pobyt dziecka w żłobku, którą ustala rada gminy może mieć postać opłaty zryczałtowanej. Tym bardziej, że – w myśl art. 58 ust. 1 ustawy "żłobkowej" rada gminy jest upoważniona jedynie do ustalenia: wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku, wysokości opłaty o której mowa w art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy i maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie. Według natomiast art. 11 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy, zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcy, regulowane są jedynie w statutach tych placówek. Mając na uwadze przytoczone powyżej rozważania stwierdzić natomiast należy, iż fakt, że opłata za żłobek stanowi dochód gmin i nie jest stricte opłatą, o jakiej mowa w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz, że umowa o korzystanie ze żłobka ma cechy cywilnoprawnej umowy adhezyjnej, nie przesadzają, że opłata ma charakter w pełni cywilnoprawny. Sposób ustalania opłaty w formie uchwały, elementy jakie należy uwzględniać przy jej kalkulacji, obowiązek składania wojewodzie sprawozdań rzeczowo – finansowych określających koszty pobytu dziecka w przedszkolu i wyżywienia z rozbiciem na koszty ponoszone przez gminę i przez rodziców oraz wspomniane cele ustawy "żłobkowej" świadczą, że opłata ta ma cechy świadczenia publicznoprawnego. Nie zmienia tego faktu to, że kwota opłaty za żłobek wskazana jest w umowie, skoro jej wysokość wynika z przepisu prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w odróżnieniu od podatku świadczenie to, podobnie jak opłata ma charakter ekwiwalentny, gdyż ponoszący ja podmiot, w zamian za jej uiszczenie, otrzymuje indywidualne świadczenie (korzyść). Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, iż na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy rada gminy w utworzonym przez siebie żłobku upoważniona została do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz za wydłużony pobyt dziecka w żłobku. Jednocześnie rada gminy, zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy, uzyskała prawo do określenia w drodze uchwały warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat. Sąd I instancji zarzucił zaskarżonej uchwale, że wysokość opłaty wnoszonej przez rodziców i opiekunów prawnych dzieci została powiązana z kryterium dochodowym, co nie znajduje uzasadnienia w delegacji ustawowej, a więc jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – opłata została oparta na kryterium nieznanym ustawie. Jednocześnie jednak Sąd I instancji stwierdził, że uzależnienie wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku od wysokości dochodu uzyskiwanego przez jego rodziców uznać by można za prawidłowe, w sytuacji gdy zróżnicowanie opłat dokonywane byłoby w ramach instytucji częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłaty, do zastosowania której upoważnia radę gminy art. 59 ust. 2 ustawy. Warunkiem zastosowania zwolnień jest jednak uprzednie ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku w kwocie podstawowej (bazowej) odpowiadającej wartości uzyskiwanej usługi. Mimo, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie jest pozbawione racji, to dla oceny legalności takiego postanowienia uchwały decydujące znaczenie ma jednak fakt, że skutki wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zasad ustalenia opłaty za żłobek nie pozostają w sprzeczności z przepisami art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawodawca dopuścił możliwość wprowadzenia przez radę gminy systemu zwolnień od części lub całości opłaty za żłobek. To uprawnienie pociąga z kolei za sobą możliwość skonstruowania systemu zwolnień od opłaty za żłobek w szczególności w oparciu o kryterium dochodowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnione jest zatem twierdzenie, że skoro dana opłata może być ustanowiona w sposób legalny, jako wynik zastosowania częściowego zwolnienia, to nie ma podstaw do jej kwestionowania w sytuacji, gdy kwota opłaty zostanie uzależniona wprost od wysokości deklarowanych dochodów rodziców. Z podobnych względów nie można przyjąć, by ustalenie dla rodziców, którzy nie przedstawią dokumentów potwierdzających wysokość osiąganych dochodów, opłaty w najwyższej wysokości, stanowiło sankcję. Jak słusznie bowiem zauważył autor skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy wysokość opłaty za żłobek ustalona jest w odniesieniu do wysokości dochodów, rodzic czy opiekun dziecka mają świadomość tego, jakie opłaty będą ponosić w zależności od wysokość osiąganych przez nich dochodów. Jeśli osiągają dochody, których kwota nie pozwala na uiszczanie niższej opłaty brak jest przyczyn, dla których mieliby dokumentować wysokość dochodów. Jeżeli zaś, ich dochody, uprawniają do uiszczenia niższej opłaty, wyłącznie od ich woli zależy, czy przez złożenie informacji o dochodach skorzystają z możliwości poniesienia konkretnie określonej opłaty, adekwatnej do dochodów. Brak informacji, spowoduje jedynie ten skutek, że opłatę uiszczą według stawki określonej w uchwale, którą uiszczają także inni rodzice. Uiszczenie opłaty według takiej stawki, nie może być traktowane jako sankcja. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sad Administracyjny – z mocy art. 151 w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.