II OSK 96/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Gospodarki Lokalami w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 801/12 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 801/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gniezna z [...] kwietnia 2012 r., zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta Gniezna z [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 2010.r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej u.g.n., ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na rewitalizacji targowiska - [...]- działka nr [...] ark. [...] (teren pomiędzy ulicami [...]) w G. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa działka stanowi targowisko miejskie, na którym usytuowane są trzy rzędy drewnianych straganów, ponadto we frontowej części, stycznej do ulicy [...], usytuowane są parterowe murowane kioski kwiatowe z dachem stromym, krytym dachówką oraz szalety miejskie. W ramach działki znajdują się liczne podziemne urządzenia infrastruktury technicznej oraz niewydzielone pasy drogowe. Działka poprzez istniejące niewydzielone pasy drogowe posiada dostęp do publicznej drogi gminnej ul. [...]. Przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. M., K. N., J. K., A. B., K. L., G. W. i I. K. W odwołaniach zarzucono, że decyzja wydana została niezgodnie z treścią wniosku i z naruszeniem przepisów: - art. 52 u.p.z.p., który nakazuje we wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego określić granice terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej, charakterystykę inwestycji obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy; - art. 54 u.p.z.p. który nakazuje określenie w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego rodzaju inwestycji, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków a także dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; - art. 59, art. 69, art. 61 u.p.z.p., które dotyczą wniosku o wydanie warunków zabudowy; - art. 49 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., który nakazuje dokonać obwieszczenia publicznego o wydaniu decyzji, zawierającego pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgoda strony postępowania nie jest przesłanką wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia warunki przewidziane w ustawie, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji. Podstawę prawną do ustalenia, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowi przepis art. 6 pkt. 2 u.g.n.. Zgodnie z tą normą celami publicznymi są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji oraz opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki. Inwestycja przewidziana w niniejszej sprawie ma bardzo szeroki zakres, wobec czego niecelowe byłoby dzielenie jej na poszczególne części, gdyż targowisko, ciągi komunikacyjne oraz parking na działce drogowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stanowią jedną całość funkcjonalną i techniczną. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że określenie celów publicznych w art. 6 pkt. 1-9 u.g.n. wymaga sięgnięcia w niektórych przypadkach do przepisów innych ustaw, w tym przypadku do ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.). Za częściowo zasadny uznano zarzut dotyczący niezmodyfikowania wniosku złożonego przez Zarząd Gospodarowania Lokalami w G., który dotyczył decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże w aktach sprawy znajduje się opinia prawna (k.17-18), która, w przekonaniu organu II instancji, wskazuje, że niezależnie od pierwotnego wniosku dyrektora Zarządu Gospodarowania Lokalami, całe późniejsze postępowanie prowadzone było jako postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i taka też była intencja wnioskodawcy, niekwestionowana w toku tego postępowania. Powyższe uchybienie, zdaniem Kolegium, nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium decyzja zawierała wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 54 u.p.z.p.. Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.z.p., a które dotyczą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie, za wyjątkiem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. który stosuje się odpowiednio, a który ma znaczenie jedynie marginalne, bowiem teren inwestycji leży w centrum miasta G. Niezasadny był również, zdaniem organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 49 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., bowiem z żadnego przepisu nie wynika, że obwieszczenie publiczne o wydaniu decyzji zawierać ma pouczenie czy i w jakim trybie służy od decyzji odwołanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. L., zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że intencją Zarządu Gospodarowania Lokalami w G. było złożenie wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wobec złożenia przez Zarząd Gospodarowania Lokalami w G. błędnego wniosku, brak było przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59, art. 60, art. 61 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji mógł dowolnie rozpatrzyć wniosek Zarządu Gospodarowania Lokalami w G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, "wykraczając poza granice jego rozpatrzenia", autonomicznie ustalając, że jest to wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna. Odnosząc się do zarzutu dowolnego rozpatrzenia wniosku Zarządu Gospodarowania Lokalami w G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, "wykraczając poza granice jego rozpatrzenia", wskazał Sąd I instancji, że wnioskodawca jest jednostką budżetową Miasta Gniezna utworzoną na podstawie uchwały Rady Miasta Gniezna Nr XLII/473/2009 z 25 listopada 2009 r.. Zarząd działa na zewnątrz w imieniu Miasta Gniezna, poprzez Dyrektora, na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta Miasta. Przedmiotem działalności Zarządu jest gospodarowanie i zarządzanie zasobem komunalnym Miasta Gniezna oraz innymi nieruchomościami, do których należą: zasób mieszkaniowy, lokale użytkowe, w tym garaże, targowiska i hale targowe, nieruchomości gruntowe z ich częściami składowymi i nieruchomości zabudowane będące współwłasnością Miasta Gniezna. Do zadań Zarządu w ramach zarządzania nieruchomościami należy podejmowanie i dokonywanie wszelkich czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym, w szczególności w zakresie prowadzenia obsługi technicznej i eksploatacyjnej, przeprowadzania remontów itp. W rezultacie Sąd I instancji uznał, że Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami Miasta Gniezna mógł być stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, ponieważ w ramach wyżej opisanych kompetencji był upoważniony do złożenia wniosku bądź to o ustalenie warunków zabudowy bądź to o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdzając powyższe Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 845/06 (LEX nr 341267), że zasadniczym elementem pozwalającym na przyjęcie, iż danej samorządowej jednostce organizacyjnej przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 29 k.p.a. jest jej wyodrębnienie organizacyjne, wynikające z aktu stanowiącego podstawę utworzenia tej jednostki. Sprawa dotyczyła również zagadnienia, czy jednostka budżetowa gminy może posiadać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji zważył, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do wnioskowania, iż podmiotem, który złożył wniosek o wszczęcie postępowania było Miasto Gniezno. Tylko w sytuacji, gdyby zaistniała tożsamość podmiotu inicjującego postępowanie z podmiotem (organem) rozpoznającym wniosek, okoliczność modyfikacji pierwotnego wniosku nie byłaby w sprawie istotna. W postępowaniach administracyjnych, w których w istocie to organ jest wnioskodawcą i następnie rozstrzyga sprawę przyjmuje się bowiem, że są one wszczynane z urzędu i to organ ostatecznie decyduje o kwalifikacji takiego postępowania. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła, wniosek złożyła bowiem samodzielna jednostka organizacyjna posiadająca przymiot strony tym w postępowaniu. WSA w Poznaniu podkreślił, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu (strony), treść zawartego w nim żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a w skrócie – przedmiot postępowania (sprawy). Organ nie może modyfikować zakresu żądania strony, jak również nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tegoż żądania. To strona decyduje o treści żądania, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane – to ona określa, przyznania jakiego uprawnienia się domaga lub z jakiego obowiązku chce być zwolniona. Jeżeli organ, do którego wpłynął wniosek ma wątpliwości czego wniosek dotyczy, jego obowiązkiem jest ustalenie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. rzeczywistej woli strony. Wynika to zarówno z określonego w art. 9 k.p.a. zobowiązania organu do czuwania nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jak też ze sformułowanego w art. 8 k.p.a. obowiązku organów administracji prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Sąd I instancji wskazał, że jasna treść żądania strony wyznacza normę prawa materialnego, jaką organ winien zastosować, jak również rzutuje na ustalenie trybu postępowania odpowiedniego do rozpatrzenia (pozytywnego lub negatywnego) tego żądania oraz decyduje o właściwości rzeczowej organu. Z akt administracyjnych wynika, że jakkolwiek Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami Miasta Gniezna miał świadomość wszczęcia przez organ I instancji – wbrew wnioskowi - postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w tym zakresie wnioskodawca nie wyraził w toku postępowania stanowiska. Nie ma racji, w przekonaniu Sądu I instancji, pełnomocnik Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami, że stanowisko takie – co do zgody na przekształcenie postępowania, zostało zawarte w piśmie z 23 lutego 2012 r. (k. 19 akt administracyjnych). Lektura tego pisma w sposób oczywisty przeczy temu wnioskowi. Już zatem powyższe uchybienie, w przekonaniu WSA w Poznaniu, w postaci naruszenia przepisu art. 61 § 1 k.p.a., zaaprobowane przez organ odwoławczy, jako mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gniezna. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że podjęcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy, jako że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym ustawowym rygorom, z których natomiast wyłączona jest decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 6 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest, między innymi, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji oraz opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; Organ odwoławczy stwierdził, że określenie celów publicznych w art. 6 pkt. 1-9 u.g.n. wymaga sięgnięcia w przedmiotowej sprawie do przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mimo takiego kategorycznego stwierdzenia, w przekonaniu Sądu I instancji, nie odniósł się do przepisów tej ustawy, w szczególności nie wykazał, że przedmiotowa inwestycja dotyczyć ma dróg publicznych. W aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby jakiej kategorii dróg dotyczyć ma planowana rewitalizacja. Wbrew twierdzeniom zawartym w "opinii prawnej" z dnia 21 lutego 2012 r. takim dokumentem nie jest informacja z rejestru gruntów, a winien nim być stosowny akt ustalający kategorię danej drogi publicznej, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym w zaskarżonej decyzji, poza teoretycznym wywodem i przytoczeniem przepisów dotyczących kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie wykazano, że planowana rewitalizacja targowiska w istocie będzie realizacją jednego z celów wymienionych w art. 6 u.g.n.. Zauważył Sąd I instancji, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 kwietnia 2012 r. w kwestii czy rewitalizacja targowiska jest inwestycją celu publicznego, w ogóle się nie wypowiedział. Sąd ten zważył przy tym, że w sprzeczności ze stwierdzeniem zawartym w "opinii prawnej" z 21 lutego 2012 r. jakoby [...] – działka nr [...] arkusz mapy [...] miał stanowić drogę publiczną, pozostaje treść decyzji organu I instancji, w której zawarto stwierdzenie, że działka ta posiada jedynie dostęp do dróg publicznych. W przekonaniu Sądu I instancji analiza dokumentów zgromadzonych w toku postępowania przed organem I instancji wskazuje, że najpierw jako uzasadnienie do zakwalifikowania rewitalizacji targowiska jako inwestycji celu publicznego stanowiła okoliczność, że ma ona dotyczyć dróg publicznych. Z kolei z pisma pełnomocnika Zarządu Gospodarowania Lokalami 13 lutego 2013 r. wynika, że takim uzasadnieniem jest umiejscowienie inwestycji w terenie objętym ochroną zabytków. Pomijając, że argumentacja ta nie została pogłębiona w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, taka lakoniczna informacja nie wyjaśnia, czy zaistniała sytuacja przewidziana w art. 6 pkt. 5 u.g.n. czyli czy chodzi o opiekę nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki. WSA w Poznaniu zauważył, że obowiązujące przepisy w niektórych istotnych kwestiach odmiennie regulują postępowania o ustalenie warunków zabudowy i postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, postępowania te nie mogą być prowadzone zamiennie dla danej inwestycji. Abstrahując od tego, że z reguły to wnioskodawca będzie decydować o tym, które postępowanie ma zostać wszczęte, organ prowadzący takie postępowanie zobligowany jest precyzyjnie ustalić, które z postępowań będzie właściwe dla planowanego przedsięwzięcia, a swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie musi przekonująco uzasadnić w wydanym orzeczeniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.. Powyższe uchybienie stanowiło, w przekonaniu Sądu I instancji, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. które niewątpliwie miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji i spowodowało konieczność uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta Gniezna z [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Gospodarowania Lokalami w Gnieźnie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenia od K. L. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów po-stępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, wskazując w tym zakresie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nie uprawdopodobnienie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., a wynikiem sprawy, kiedy zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nakłada obowiązek dokonania ustaleń dotyczących takiego związku, a ich brak skutkuje wadliwością zastosowania tego przepisu. Zarzucono także naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że niepełne uzasadnienie dotyczące kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego miało istotny wpływ na treść zaskarżonych decyzji, podczas gdy brak pełnego uzasadnienia decyzji w tym zakresie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ wydane wskutek uchylenia decyzji rozstrzygnięcie będzie orzeczeniem, którego treść odpowiadać będzie dotychczasowej treści uchylonej decyzji, tym bardziej, że organ stwierdził prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego oraz nie zlecił dokonania żadnych dodatkowych czynności dowodowych. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że brak szczegółowego uzasadnienia w przedmiocie kwalifikacji inwestycji "Rewitalizacja targowiska - [...] ", jako inwestycji celu publicznego, ma istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie uprawdopodobnił oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy, nie wykazał, w jaki sposób wskazane uchybienie ograniczyło prawa stron postępowania, nie uzasadnił również czy istnieje jakikolwiek związek przyczynowy między naruszeniem przepisów postępowania, jakich się dopatrzył w zaskarżonych decyzjach, a wynikiem sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły całość materiału dowodowego, co wyklucza możliwość uchylenia ich rozstrzygnięć. Jednocześnie stwierdzenie o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych świadczy o braku wpływu rzekomych uchybień na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącego kasacyjnie organy wypełniły ciążące na nich na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązki. Jednocześnie nie dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego odnoszących się do przedmiotu sprawy. Dokonały także prawidłowej subsumcji tych przepisów. Nie jest także konieczne przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, ponieważ zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji nie mają wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Organy prawidłowo ustaliły, że planowana inwestycja, mająca na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, realizowana jest na terenie objętym ochroną zabytków i obejmuje swoim zakresem przebudowę dróg publicznych, co legło u podstaw wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe organ administracji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tym bardziej, że wniosek inwestora spełniał wszystkie wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor zatem nie uchybił żadnym przepisom art. 52 u.p.z.p.. Dokonana przez Sąd I instancji Interpretacja art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję wskutek wątpliwości co do formy zmiany przez Zarząd Gospodarowania Lokalami wniosku z 13 lutego 2012 r., wbrew oświadczeniom wnioskodawcy oraz jego stanowisku prezentowanemu w piśmie z dnia 21 lutego 2012 r. i opinii prawnej z 15 maja 2012 r., uznanej jako stanowisko strony w postępowaniu odwoławczym, byłoby niedopuszczalnym rozszerzającym interpretowaniem art. 138 § 2 k.p.a.. Żadne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, inne niż określone w art. 138 § 2 k.p.a., nie stanowią podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dokonał oceny wpływu stwierdzonych uchybień na treść orzeczenia. Jego ustalenia ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że w "sposób lakoniczny" organy uzasadniły kwalifikację inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Sąd ten zatem nie dopatrzył się żadnego związku pomiędzy rzekomymi uchybieniami a wynikiem sprawy. Nie zlecił on poza uzupełnieniem uzasadnienia dokonania dodatkowych czynności w sprawie. Materiał dowodowy w sprawie jest zatem kompletny i należycie rozpatrzony a wydane rozstrzygnięcie wskutek ponownego rozpoznania sprawy prowadzić będzie do wydania decyzji o tej samej treści. Sąd bowiem nie kwestionował prawidłowości przyjętego za postawę orzeczenia prawa materialnego Uchybienia uzasadnienia jak również forma wniosku o zmianę żądania, z jakim wystąpił Zarząd Gospodarowania Lokalami nie uzasadniają bowiem konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji, na co wskazywało również Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o jej uwzględnienie, wskazując na zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 2 stanowi, że skuteczny zarzut naruszenia tych przepisów powinien wskazywać również wpływ zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nie uprawdopodobnienie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., a wynikiem sprawy. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej, natomiast obowiązkiem Sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest wskazanie przepisu bądź przepisów, którym organy administracji publicznej uchybiły i wykazanie związku tych uchybień z wynikiem sprawy Brak ustaleń w tym zakresie stanowi niewłaściwe zastosowania art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a.. W przekonaniu składu orzekającego NSA zarzut ten jest niezasadny. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania dotyczy dwóch zasadniczych kwestii, a mianowicie niewłaściwej interpretacji treści wniosku wszczynającego postępowanie oraz niewłaściwego trybu postępowania, to znaczy przeprowadzenia postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia, które nie stanowi realizacji żadnego z publicznych celów wskazanych w art. 6 u.g.n.. Z przepisu art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zarówno warunki zabudowy jak też lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Inaczej mówiąc, organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku, co może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580), a rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji przyjął, że rozpoznanie wniosku o warunki zabudowy na podstawie przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego, bez uprzedniej modyfikacji tego wniosku stanowi uchybienie przepisom k.p.a. mające jednocześnie bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że jasna treść żądania strony wyznacza normę prawa materialnego, jaką organ winien zastosować, jak również rzutuje na ustalenie trybu postępowania odpowiedniego do rozpatrzenia (pozytywnego lub negatywnego) tego żądania oraz decyduje o właściwości rzeczowej organu. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy stwierdził, że obowiązujące przepisy w niektórych istotnych kwestiach odmiennie regulują postępowania o ustalenie warunków zabudowy i postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a postępowania te dla danej inwestycji nie mogą być prowadzone zamiennie. W tej sytuacji trudno zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że dostrzeżone uchybienia są nieistotne i nie maja wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że niepełne uzasadnienie dotyczące kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego miało istotny wpływ na treść zaskarżonych decyzji. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej brak pełnego uzasadnienia decyzji w tym zakresie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ wydane wskutek uchylenia decyzji orzeczenie odpowiadać będzie dotychczasowej treści uchylonej decyzji, tym bardziej że organ stwierdził prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego oraz nie zlecił dokonania żadnych dodatkowych czynności dowodowych. W przekonaniu składu orzekającego NSA także ten zarzut nie jest uzasadniony. "Niepełne uzasadnienie" rozstrzygnięcia w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest w istocie brakiem uzasadnienia dla zastosowania dla inwestycji nie realizującej żadnego z celów publicznych przepisów dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wskazane przez organ uzasadnienie dla przyjęcia tego trybu nie jest wystarczające. Najpierw jako uzasadnienie do zakwalifikowania rewitalizacji targowiska jako inwestycji celu publicznego wskazywano okoliczność, że rewitalizacja ma dotyczyć dróg publicznych. Z kolei z pisma pełnomocnika Zarządu Gospodarowania Lokalami 13 lutego 2013 r. wynika, że takim uzasadnieniem jest umiejscowienie inwestycji w terenie objętym ochroną zabytków. Okoliczność te nie zostały w żaden sposób wykazane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, zaś z wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia 10 lutego 2012 r. wynika, że planowana inwestycja dotyczyć ma rewitalizacji targowiska poprzez realizację garażu podziemnego i wykonacie nowych straganów, kiosków wielobranżowych i kwiatowych uzupełnionych o stałe miejsca gromadzenia odpadów i toalety wraz z pomieszczeniami gospodarczymi. Nawet opisu inwestycji, zawartej we wniosku, jednoznacznie wynika, że nie dotyczy ona wydzielania gruntów pod drogi publiczne, a także w jej opisie nie wskazano na objęcie przedmiotowych straganów nadzorem konserwatora. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.