III SA/Po 1163/12

Dnia 14 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdów z drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2012r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 457,- ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Miasta i Gminy w [...], po rozpatrzeniu wniosku firmy [...] Z. K. dotyczącego uzgodnienia lokalizacji zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] w [...], decyzją z dnia [...] marca 2012 roku, nr [...], na podstawie art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem drogowym i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140, poz. 1481), umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że ze stanu faktycznego, będącego postawą wydanych przez WSA w Poznaniu orzeczeń wynika, iż ul. [...] (działka nr [...]) nie została zakwalifikowana do żadnej z kategorii dróg publicznych. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2010 roku w sprawie o sygn. akt I OSK 65/10, zgodnie z którym brak drogi publicznej przylegającej do nieruchomości strony, która wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu oznacza, iż brak jest istotnego elementu materialnego stosunku prawnego, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji zjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2012 roku, nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że ul. [...] w [...] nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały Rady Gminy [...], a zatem nie posiada statusu drogi publicznej. Organ podkreślił, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By uzyskać taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek powszechnego korzystania z niej. Samorządowe Kolegium odwoławcze wyjaśniło, że w wyroku z dnia 22 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Po 901/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał jednoznacznie, iż nie ma związku przyczynowego między sprawą odszkodowawczą, a sprawą o budowę zjazdu. W sprawie o odszkodowanie, gdy się ona prawomocnie zakończy zostanie przesądzone tylko czy odszkodowanie za przejęta drogę się należy, czy też się nie należy. Natomiast sprawa ta nie przesądzi jaki jest charakter drogi, czy jest ona drogą publiczną, czy też ma inny charakter. Z. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Zaskarżonym decyzjom zarzucono: - brak wyjaśnienia istoty sprawy, - brak oceny i wskazań skierowanych do organu pierwszej instancji odnośnie obowiązków prawidłowego gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy oraz wykorzystywania ich na cele drogowe łącznie z ulicami, - naruszenie przepisów art. 7 i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115) poprzez ich niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że gmina Swarzędz jest od lat właścicielem działki drogowej [...], ostatecznie zobowiązana została do zapłaty odszkodowania za tę działkę drogową oraz wydała kilkanaście uzgodnień dotyczących lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ul. [...]. Do skargi załączone zostały: odpis wyroku NSA z dnia 04 stycznia 2012 roku, sygn. akt I OSK 1289/11 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości, kserokopia pisma Starosty Poznańskiego z dnia 17 sierpnia 2012 roku (zawiadomienie o odwołaniu terminu rozprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania) oraz pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 22 stycznia 2008 roku uzgadniające możliwość włączenia do drogi publicznej (ul. [...] oznaczona nr ewid. [...]) posesji oznaczonej nr geod. [...] obręb [...] gm. [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z innej drogi niż droga publiczna. W piśmie z dnia 29 stycznia 2013 roku Skarżący wskazał, że w tym samym stanie prawnym w dwunastu przypadkach właścicielom działek przyległych do działki nr [...] wydano zgodę na lokalizację zjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga okazała się uzasadniona. Organ administracji publicznej ma obowiązek umorzyć postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się one bezprzedmiotowe – art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Obowiązek umorzenia postępowania aktualizuje ustalenie istnienia przyczyny bezprzedmiotowości postępowania. Stosownie do art. 77 §1 w związku z art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w decyzji wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] ujawniła, że oba rozstrzygnięcia nie spełniają powyższych standardów. W uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], jako dowody w sprawie powołano "orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu". Na podstawie tak zidentyfikowanego materiału dowodowego organ przyjął ustalenie, że ul. [...] nie została zakwalifikowana do żadnej z kategorii dróg publicznych. W ocenie Sądu materiał dowodowy wskazany w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zebrania i rozważenia materiału dowodowego). Zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, co wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Ponadto do akt sprawy włączono jedynie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2011 roku, którym zostało uchylone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z ul. [...] na działkę nr geod. [...]. W uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśniono, że sprawa odszkodowania za działkę przejętą pod drogę nie przesądzi jaki jest charakter drogi, czy jest ona publiczna, czy też ma inny charakter. Po przekazaniu akt sprawy do organu odwoławczego (pismo z dnia 25 kwietnia 2012 roku), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udzielenie informacji o sposobie użytkowania działki nr [...] (ul. [...]). Organ orzekający w pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość nie była w dacie 01 października 1985 roku i nie jest obecnie zajęta pod drogę publiczną. Burmistrz Miasta i Gminy w [...] wskazał, że ul. [...] (na podstawie akt nie da się rozstrzygnąć czy jest to jedynie omyłka pisarska i zamiast "ul. [...]" winno być "ul. [...]") jest użytkowana jako droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, nie zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych (pismo z dnia 04 września 2012 roku). Organ odwoławczy przyjął ustalenie, że ulica [...] nie ma statusu drogi publicznej, gdyż nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako dowody w sprawie, powołało "dokumenty zgromadzone w aktach sprawy". Przy czym w uzasadnieniu decyzji nie wskazano ani dowodów, na których opierają się ustalenia faktyczne organu odwoławczego, ani przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy kontrolowanej pod sygnaturą akt sądowych III SA/Po 1162/12 znajduje się decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu 26 sierpnia 2008 roku nr [...]. Wskazaną decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. W decyzji ustalono, że obsługa komunikacyjna działki odbywać się będzie z drogi nr geod. [...], a przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę należy uzyskać zgodę na zjazd z drogi publicznej. Przed tutejszym Sądem zawisły sprawy dotyczące kontroli legalność trzech decyzji skierowanych do Skarżącego, a dotyczących zjazdów z trzech należących do niego działek leżących przy ul. [...]. Na odwrocie wniosku o lokalizacje zjazdu, który został złożony w niniejszej sprawie znajduje się adnotacja z dnia 11 kwietnia 2011 roku o treści "Opiniuje pozytywnie lokalizację II zjazdów pod warunkiem uzyskania uzgodnienia, co do lokalizacji dwóch zjazdów. Winna być opinia Wydziału Urbanistyki czy lokalizacja dwóch garaży w budynku jednorodzinnym jest zgodna z decyzją nr [...] (decyzja o warunkach zabudowy)" oraz adnotacja z dnia 14 kwietnia 2011 roku "Bez uwag". Z kolei na odwrocie wniosku dotyczącego lokalizacji zjazdu z ul. [...] na działkę nr geod. [...] znajduje się adnotacja z dnia 18 kwietnia 2011 roku "Bez uwag". Na odwrocie wniosku dotyczącego zjazdu z działki nr geod. [...] widnieje adnotacja "Bez uwag". z dnia 14 kwietnia 2011 roku (sygn. akt sądowych III SA/Po 1164/12) . Mając na uwadze powyższe uznać należało, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera rozważenia całego materiału dowodowego sprawy. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jakie dowody były podstawą ustalenia, że ul. [...] jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Z kolei zakres czynności wyjaśniających przeprowadzonych przed organem odwoławczym może wskazywać, że tym dowodem było jedynie, pozyskane w toku postępowania odwoławczego, pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] o sposobie użytkowania działki nr [...] (ul. [...]). Przy czym treść tego pisma jest ewidentnie sprzeczna z innymi dokumentami pochodzącymi od tego organu, zarówno włączonymi do akt administracyjnych, jak i załączonymi do skargi (uzgodnienie możliwości włączenia do drogi publicznej - ul. [...] oznaczona nr ewid. [...] - z dnia 22 stycznia 2008 roku). Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania, zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organy będą związane poniższą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego toku postępowania. Drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg. Jeśli zatem organy wskazują jako przyczynę umorzenia postępowania okoliczność, że ul. [...] jest drogą wewnętrzną, to dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wymaga stwierdzenia istnienia obu z wymienionych przesłanek. Językowa wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że ciąg komunikacyjny zlokalizowany w pasie drogowym drogi publicznej nie jest drogą wewnętrzną. Organy uwzględnią również, że w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu niedopuszczalne jest kwestionowanie domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, czy też domniemania, że prawo wykreślone nie istnieje – art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.). Przyjmowanie w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych sprzecznych z domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, prowadzi do naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Postępowanie wyjaśniające powinno prowadzić do ujawnienia oraz wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Burmistrza Miasta i Gminy [...], gdy w decyzji o warunkach zabudowy nakładał na Skarżącego obowiązek uzyskania zgody na zjazd z drogi publicznej – ul. [...] oraz ujawnienia i wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę przyjęcia ustaleń faktycznych wskazujących, że ul. [...] jest drogą publiczną w ramach innych postępowań dotyczących lokalizacji zjazdu na przedmiotową drogę(tak jak w przypadku działki nr geod. [...]). Materiał zgromadzony w aktach sprawy powinien pozwalać na ustalenie czy ul. [...] oznaczona nr ewid. [...] spełnia materialno-techniczne warunki zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych. Z tego względu do akt sprawy należy przede wszystkim włączyć: dowody ujawniające lokalizację i powiązanie ul. [...] z siecią dróg gminnych, dowody wskazujące inwestora odnośnie budowli drogi na działce nr [...] w [...] oraz parametry techniczne tej budowli z wyjaśnieniem czy budowla spełnia parametry techniczne drogi gminnej, a także dowody ujawniające klasyfikację działki nr [...] w [...] według ewidencji gruntów i budynków. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ oceni czy ul. [...] spełnia warunek nieograniczonego podmiotowo korzystania z niej, a w konsekwencji czy jest ciągiem komunikacyjnym spełniającym warunki techniczne drogi gminnej, który stanowi uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom. Organ uwzględni w przy tym, że ulice leżące w ciągu dróg gminnych należą do tej samej kategorii, co te drogi (art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych), a nadto również i to, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży (art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych). Organy uwzględnią również, że uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie ma charakteru absolutnie swobodnej decyzji uznaniowej. Gmina nie może odmówić przejęcia drogi wewnętrznej na drogę gminną, jeśli spełnia ona wszystkie wymagania techniczne prawem przewidziane dla dróg publicznych, a jej lokalizacja czyni z niej drogę realizującą cele publiczne określonej grupy ludzi (T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), Rejent 2007, nr 12, s. 140). Jeśli zatem droga ul. [...] spełnia materialno-techniczne warunki drogi publicznej (drogi gminnej), to brak uchwały rady gminy o zaliczeniu tej drogi do kategorii dróg gminnych, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie stanowi o braku istotnego elementu materialnego stosunku prawnego wyznaczonego przez art. 29 ust. 1 z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, czyli nie uzasadnia umorzenia postępowania. Podkreślić należy, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, inaczej niż w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 30 września 2010 roku, sygn. akt I OSK 65/10, (wyrok powołany w uzasadnieniu organu I instancji) nieruchomość Skarżącego przylega drogi ulica [...], graniczy z nieruchomością należącą do gminy. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 i pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 152 powołanej ustawy.