I OSK 1105/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 215/12 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w całości. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 215/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. złożonego do protokołu przyjęcia stron w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu [...].06.2012r. M.K. złożył do protokołu z przyjęcia stron w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wniosek o udostępnienie w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji, w zakresie udostępnienia do wglądu cyt.: "dokumentacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego będącego podstawą odpowiedzi na skargę z dnia [...].06.2012r., w szczególności pisemnych wyjaśnień, złożonych przez A.P. oraz P.Z., względnie protokołu (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień przez P. dyrektor B.." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w odpowiedzi na ww. wniosek wystosował pismo z dnia [...].06.2012r., w którym wskazał, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu administracyjnego, żądane przez wnioskodawcę informacje, dotyczącą wyjaśnień wystosowanych przez pracowników PINB, stanowiących wewnętrzną korespondencję urzędową, służącą gromadzeniu informacji. PINB wskazał też, że "wytworzenie przedmiotowego dokumentu ograniczało się do porządkowych wyjaśnień pracowników PINB w Krakowie - Powiat Grodzki skierowanych do przełożonego i wynikało z podległości służbowej. Nie stanowiło ono publicznej działalności urzędnika, nie zostało również dołączone do akt administracyjnych. Udostępnieniu w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej podlega każda informacja o sprawach publicznych, a takimi nie są indywidualne wyjaśnienia porządkowe dotyczące sposobu wykonywania służbowych obowiązków". Zdaniem PINB, informacje, o udostępnienie których w pkt 1 pisma [...] lutego 2011r. wnosił M.K., nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2011r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ administracyjny podkreślił, że jeżeli żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami publicznymi, to organ nie jest zobowiązany do wydania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 2001r. o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie ich udostępnienia, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. M.K. w piśmie z dnia 11 grudnia 2012r. wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości organu administracyjnego w przedmiocie udostępnienia ww. informacji publicznej. Zdaniem wnioskodawcy, organ administracyjny błędnie przyjął, że informacją, o którą wnosił, nie stanowi informacji publicznej. W jego ocenie, PINB wydając akt administracyjny w piśmie z dnia [...].06.2012r. (w którym rozpatrzono jego skargę) merytorycznie oparł się na żądanych informacjach. W ocenie wnioskodawcy, informacja ta zatem winna być dołączona do akt postępowania skargowego i udostępniona mu jako stronie postępowania. W odpowiedzi na powyższe PINB w piśmie z dnia 19 grudnia 2012r. przedstawił swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012r. M.K. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w sprawie rozpatrzenia "wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej składającej się z informacji i dokumentów będących podstawą odpowiedzi z [...].06.2012r. na skargę z [...].05.2012r, (w szczególności pisemnych wyjaśnień złożonych przez [...], względnie protokołu (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień przez P. dyrektor B.)", a także na przewlekłość w tym postępowaniu. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej wnioskowanej informacji, oraz o stwierdzenie, iż stanowią informację publiczną. W uzasadnieniu skargi, podano, iż zgodnie z doktryną jak i literą prawa, informację publiczną stanowią wszelkie informacje, które dotyczą spraw publicznych, w tym o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo powyższe obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (por art. 61 ust 1 Konstytucji RP). W definicji tej zawierają się więc informacje wytworzone w celu rozpatrzenia skargi złożonej w trybie k.p.a. Reakcja podmiotu zobowiązanego na wniosek o udzielenie informacji, w tym informacji publicznej winna nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Informacja publiczna udostępniana jest w formie i w sposób zgodny z wnioskiem (art. 14 ust 1 ustawy) chyba, że organ nie ma możliwości technicznych. W takim przypadku zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o innym sposobie udostępnienia informacji publicznej. Wskazano, że organ nie powołał się na tę przesłankę (techniczną) oraz nie poinformował o innej możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji, w tym informacji publicznej. W ocenie skarżącego, organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą. Winien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej. O czynnościach tych w podanym terminie winien być powiadomiony wnioskujący. Podobnie w przypadku, jeśli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust 1 ustawy podmiot zobowiązany jest do powiadomienia w tym terminie (14 dni od złożenia wniosku) o powodach zwłoki oraz o nowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem pomimo upływu kilku miesięcy od złożenia wniosku, skarżący nie uzyskał określonej prawem odpowiedzi, ani też wnioskowanej informacji, w tym informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem NSA w przypadku, kiedy organ władzy publicznej lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jej nie udziela, względnie twierdzi, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak w tym przypadku); ochronę wnioskodawcy stanowi skarga do WSA na jego bezczynność, a w skardze takiej można zarzucić także przewlekłość postępowania. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż bezsporne w sprawie jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest on bowiem organem szeroko rozumianej władzy publicznej, co wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl przepisu art. 80 ust. 2 ww. ustawy, zawartego w rozdziale 8 zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego", zadania nadzoru budowlanego wykonuje m.in. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Odnosząc powyższe rozważania do ustalenia charakteru dokumentacji (notatki/ protokołu, pisemnych wyjaśnień złożonych przez pracownika organu administracji) będącej - jak podniósł skarżący, a PINB nie zaprzeczył - podstawą odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić, iż stanowi ona informację publiczną. Organ nie zaprzeczył również, że nie posiada takich dokumentów. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, "wytworzenie przedmiotowego dokumentu ograniczało się do porządkowych wyjaśnień pracowników PINB (...) skierowanych do przełożonego i wynikało z podległości służbowej", dotyczyło sposobu wykonywania służbowych obowiązków. Powyższa charakterystyka pozwala stwierdzić, że przedmiotowa dokumentacja, w szerokim tego słowa znaczeniu, związana była z działalnością organu administracji publicznej i to w sferze władzy publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Niewątpliwie charakterystyka przedmiotowych dokumentów dokonana przez organ administracyjny wskazuje, że odnoszą się one do wycinka działalności organu w ramach jego wewnętrznych struktur; zostały one bowiem sporządzone przez pracowników organu i miały związek z jego funkcjonowaniem. Działania te podejmowane były jednak z wniosku, inspiracji podmiotu zewnętrznego, który korzystając z prawem mu przysługujących uprawnień złożył skargę na funkcjonowanie organu (jego pracowników). Nie można informacji publicznej zawężać do dokumentów regulujących działalność organów "na zewnątrz", tzn. regulujących stosunki między organem administracyjnym a podmiotami zewnętrznymi. Również dokumentacja odnosząc się do funkcjonowania urzędu "od wewnątrz" powinna być udostępniana. Takie bowiem ograniczenie w udostępnianiu informacji może generować niebezpieczeństwo powstawania nadużyć po stronie organów administracyjnych, poprzez m.in. przesunięcie pewnych spraw w ramach "wewnętrznej struktury urzędu", nie dołączania do akt sprawy dokumentacji przedmiotowo z nią związanej. Pamiętać należy, że jednym z głównych celów powstania ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przejrzystość życia publicznego. W interesie społecznym jest poszerzanie sfery realnej kontroli administracji publicznej. Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Czy te dokumenty znajdują się w aktach danej sprawy, czy znajdują się fizycznie poza tymi aktami, nie ma znaczenia dla ich udostępnienia. Co do zasady bowiem, udostępnieniu podlegać powinno wszystko, co ma związek z prowadzonym postępowaniem, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument dotyczący danej sprawy administracyjnej ma charakter "wewnętrzny", "roboczy", "porządkowy" czy "służący gromadzeniu informacji". Również dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażające opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielone w ramach konsultacji podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zarzucając mu: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego a) naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż informacja, o którą zwrócił się do Skarżącego P. M.K. stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu pomimo, iż w niniejszej sprawie skargę należało oddalić; b) art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na zobowiązaniu skarżącego do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku z dnia 15 czerwca 2012 r., w sytuacji gdy nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania; c) art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nie dokonaniu kontroli działalności administracji publicznej; d) art. 200 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu i zasądzeniu na rzecz strony przeciwnej od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w sytuacji gdy nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania bowiem skarga w niniejszej sprawie winna zostać oddalona. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Na wypadek uznania, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędne uznanie wewnętrznej korespondencji organu za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut powyższy należało uznać za słuszny. W niniejszej sprawy skarżący domagał się udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności pisemnych wyjaśnień, złożonych przez pracowników organu, względnie protokołu (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował skarżącego, iż żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako wewnętrzna korespondencja urzędowa, służąca gromadzeniu informacji i nie mająca związku z realizacją zadań publicznych. Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast stanowiska organu i zobowiązał go do udzielenia żądanej informacji, jako informacji sporządzonej przez pracowników organu i mającej związek z jego funkcjonowaniem. Sąd ten podniósł jednocześnie, iż dokumentacja odnosząca się do funkcjonowania urzędu "od wewnątrz" powinna być udostępniana na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, gdyż nie sposób uznać, że cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu powinien zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, nie mają charakteru informacji publicznej konkretne indywidualne sprawy dotyczące danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną i nie wykonującego zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r., I OSK 1813/12). W niniejszej sprawie niewątpliwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i informacją taką jest informacja o działalności tego organu. Nie oznacza to jednak, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się bowiem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11, z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, iż żądana przez skarżącego informacja w postaci pisemnych wyjaśnień złożonych przez pracowników organu ma jedynie charakter porządkowy i dotyczy sposobu wykonywania obowiązków służbowych. Nie ma więc związku z realizacją przez organ zadań publicznych i bez wątpienia stanowi wewnętrzną korespondencję urzędową, pozbawioną waloru publiczności. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), stąd Sąd pierwszej instancji winien był oddalić skargę na bezczynność organu jako nie znajdującą oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przytoczone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie charakteru prawnego wewnętrznej korespondencji organu administracji publicznej pod kątem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 §2 p.p.s.a