IV SA/Po 1234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Przemęt z dnia 24 maja 2011 r., nr IX/44/11 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, oddala skargę IV SA/Po 1234/12 U Z A S A D N I E N I E Prokurator Rejonowy w [...] skargą z dnia [...] listopada 2012r. zaskarżył uchwałę Rady Gminy Przemęt z dnia 24 maja 2011r. nr IX/44/11 w sprawie opłat za pobyt dzieci w przedszkolach prowadzonych przez gminę Przemęt w części obejmującej § 1, § 2 ust.1, 2, 3, § 3 uchwały. Uchwale tej zarzucono istotne, rażące naruszenie prawa materialnego w tym art.14 ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004r. nr 256 poz.2572 ze zm.) poprzez ustanowienie w § 1,§ 2 ust.1, 2, 3 uchwały opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową oraz określenie ich wysokości na jednakowym poziomie bez względu na rodzaj faktycznych świadczeń podczas, gdy powołany przepis ustawy upoważniał organ prowadzący przedszkola publiczne do pobierania opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, przy przyjęciu, iż wskazany ustawowo wymiar zajęć zwolniony z opłat stanowi co najmniej 5 godzin dziennie oraz wprowadzenia opłat w wysokości uzależnionej od rodzaju i jakości świadczeń. Natomiast w § 3 zarzucono skarżonej uchwale przekroczenie delegacji ustawowej poprzez zawarcie w tymże paragrafie zasad wnoszenia opłat. W konkluzji Prokurator Rejonowy w [...] wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 poz.270). W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała w zaskarżonych stanowi: § 1. 1. Ustala się odpłatność za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez gminę Przemęt w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 4, poz.17), pięć godzin dziennie obejmują koszty następujących zajęć edukacyjnych dydaktyczno-wychowawczych i opiekuńczych: 1) pierwsza godzina zajęć – rozwijanie indywidualnych zainteresowań dzieci poprzez udział w zajęciach: muzyczno-tanecznych, teatralnych i plastycznych, zajęcia badawcze rozwijające zainteresowania i wiedzę o świecie; 2) druga godzina zajęć – zabawy wspomagające rozwój mowy dzieci oraz zabawy pobudzające ciekawość poznawczą zajęcia terapii pedagogicznej i rozwijanie twórczego myślenia; 3) trzecia i czwarta godzina zajęć – dowolne zabawy dzieci kształtujące umiejętności społeczne oraz utrwalające czynności samoobsługowe, nawyki higieniczne i kulturalne. § 2. 1. Koszt jednostkowy za świadczenia, wymienione w § 1 ust.1 pkt 1 wynosi 0,20% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, za każdą pierwszą rozpoczętą godzinę zajęć dziecka powyżej podstawy programowej. 2. Koszt jednostkowy za świadczenia wymienione w § 1 ust.1 pkt 2 wynosi 0,05% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, za każdą drugą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka powyżej podstawy programowej. 3. Koszt jednostkowy jednej godziny za świadczenia, wymienione w § 1 ust.1 pkt 3 wynosi 0,05% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, za każdą trzecią i każdą czwartą rozpoczętą godzinę zajęć dziecka powyżej podstawy programowej. 4. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata podlega zmniejszeniu proporcjonalnie do ilości dni nieobecności dziecka. 5. Liczbę godzin dziennej opieki nad dzieckiem w przedszkolu ustalają dyrektor przedszkola z rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka. § 3. Opłatę o której mowa w § 2 zaokrągla się do pełnych złotych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, analiza § 1 uchwały wskazuje na to, że kryterium jakim kierowała się rada przy ustalaniu odpłatności, był rodzaj świadczonych usług co pozostaje w sprzeczności z art.14 ust.5 pkt 1 w związku z art. 6 ust.2 ustawy o systemie oświaty, które to regulacje wskazują, że opłatę ustala się za zajęcia przekraczające czas zajęć bezpłatnych, a nie za konkretnego rodzaju zajęcia przekraczające podstawę programową. Konieczne jest zatem wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w czasie objętym opłatą, podanie czy realizują one podstawę programową wychowania przedszkolnego czy też w tej podstawie się nie mieszczą. To pozwoli rodzicom na kontrolę proporcji zagospodarowania czasu przebywania w przedszkolu, w szczególności czy i jakie poszczególne konkretne świadczenie należące do sfery podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz jakie świadczenia wykraczające poza wskazaną podstawę zostały umieszczone w świadczeniach płatnych lub bezpłatnych. Skarżący podniósł, że istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy pomiędzy świadczeniem pieniężnym dłużnika, a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilno prawny, stąd w tej sytuacji ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę podstawą programową wychowania przedszkolnego. Zdaniem skarżącego sposób ustalenia opłaty winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. Tymczasem wymogów tych nie spełnia uregulowanie zawarte w § 2 ust.1, 2, 3 w zw. z § 1 ust.1 pkt 1, 2, 3 uchwały, po pierwsze bowiem dla zajęć wskazanych w § 1 ust.1 pkt 2 i 3 przewiduje stałą opłatę bez względu na rodzaj i jakość świadczonych usług, choć niewątpliwie opisane w pkt 2 i 3 czynności oraz świadczone usługi wymagają różnego stopnia zaangażowania, udziału i aktywności nauczycieli, po wtóre nie sposób ustalić, a co za tym idzie zweryfikować sposobu wyliczenia przez gminę wysokości opłat za zajęcia wskazane w punktach 1, 2, 3 § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały. Natomiast zaokrąglenie opłaty do pełnych złotych, o którym mowa w § 3 uchwały nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego ustanowionego w art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę rada Gminy Przemęt wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady z art.6 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika, iż przedszkole na zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący nie krótszy niż pięć godzin. Za czas dziecka spędzony w przedszkolu ponad pięć godzin organ może ustalić powyższą opłatę niezależnie od tego, czy w tym czasie będą realizowane zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej czy też zajęcia tę podstawę przekraczające. W § 1 uchwały Rada Gminy Przemęt wskazała konkretne świadczenia, w ściśle konkretnym czasie, które są odpłatne i oczywiście realizowane powyżej pięciu godzin dziennie. Świadczenia, które gmina zapewnia faktycznie mają charakter mieszany obejmując zarówno zajęcia wynikające z podstawy programowej, jak i przekraczające tę podstawę. Dlatego też § 1 uchwały Rady Gminy Przemęt jest zgodny z upoważnieniem zawartym w art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty. Rada nie zgodziła się również z zarzutem, iż § 2 ust.1, 2 i 3 uchwały Rady Gminy Przemęt rażąco naruszają art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty, ponieważ opłata pobierana jest za konkretne i wycenione przez gminę świadczenia. Koszt jednostkowy za udzielane przez gminę świadczenia został zróżnicowany z uwzględnieniem rodzaju i charakteru zajęć. Za zajęcia określone w § 1 ust.1 pkt 1 uchwały jako wymagające większego nakładu pracy, bardziej zróżnicowane pobierana jest wyższa opłata, natomiast za zajęcia określone w § 1 ust.1 pkt 2 i 3 uchwały pobierana jest opłata niższa. Organ za każde świadczenie, które oferuje ustalił odrębną opłatę opierając się na rachunku ekonomicznym i ekwiwalentności świadczenia, gmina nie jest bowiem podmiotem świadczącym usługi z zyskiem. W tej sytuacji zarzut rażącego naruszenia art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty jest nieuzasadniony. Odnośnie przekroczenia delegacji ustawowej poprzez zawarcie w uchwale § 3 rada stwierdziła, że opłata za pobyt dzieci w przedszkolach ustalona została jako skalkulowany procent minimalnego wynagrodzenia za pracę. Skoro przepis art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty upoważnił do ustalenia wysokości tej opłaty bez wskazania zasad którymi organ ma się kierować rada przyjęła, że kwestia matematycznego zaokrąglenia opłaty do pełnych złotych mieści się w upoważnieniu do ustalania wysokości tej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest usprawiedliwiona. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta dnia 24 maja 2011r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2011roku nr 218 poz.3412. Dotyczy więc jej stan prawny obowiązujący od 1 września 2010r. (Dz.u. z 2010 nr 148 poz.991). Art.14 ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o Systemie Oświaty zmieniony przez art.1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2010r. stanowi: "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art.6 ust.1 pkt 2". Art.6 ust.1 pkt 2 Ustawy o Systemie Oświaty określa ramy świadczeń udzielanych przez przedszkola i stanowi, że przedszkole: "zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". Tak brzmiące przytoczone wyżej przepisy wprowadzają zasadę że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W ramach tych pięciu godzin przedszkole powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Natomiast usługi świadczone powyżej 5 godzin, bądź powyżej godzin ustalonych jako bezpłatne przez organ prowadzący, podlegają już opłacie. Sąd kontrolujący zaskarżoną uchwałę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, że "w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy, nie ma znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu". "Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego nakładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 nr 4 poz. 4.17). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców". Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że skarżący niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętym opłatą, podanie czy realizują one podstawę programową wychowania przedszkolnego, czy też w tej podstawie się nie mieszczą. Skoro organ prowadzący używa sformułowania w § 1 ust. 1 w zakresie "przekraczającym realizację podstawy programowej pięć godzin dziennie" – znaczy to, że po 5 godzinach zajęcia mogą dotyczyć podstawy programowej jak i zajęć wykraczających poza tę podstawę. Zresztą analiza załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z 23 grudnia 2008 r. pozwala na stwierdzenie, że podstawa programowa wskazana w rozporządzeniu jest na tyle rozbudowana co do treści, formy określenia warunków i sposobów realizacji, że organowi prowadzącemu placówkę trudno byłoby wskazać rodzaj zajęć wykraczających poza tę podstawę. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. W zaskarżonej uchwale opłata naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolach. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, a nie od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń - czego żąda skarżący – byłoby uzasadnione gdyby prowadzących placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze jak i koszty osobowe i rzeczowe. Z tych też powodów Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora, iż § 1 zaskarżonej uchwały rażąco narusza prawo bowiem kryterium jakim kierowała się rada przy ustalaniu odpłatności był rodzaj świadczonych usług. § 1 wyraźnie wskazuje, że odpłatność dotyczy świadczeń ponad 5 godzin dziennie. To, że organ określa rodzaj zajęć jakie winny być prowadzone w czasie przekraczających 5 godzin świadczy jedynie o staranności organu prowadzącego, który przewidziany rodzaj zajęć może egzekwować. Analiza, które z tych zajęć przekraczają podstawę programową jest zupełnie zbędne i jak to już wspomniano wyżej, w świetle uregulowań określających podstawę programową w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN teoretycznie zawsze budzić może wątpliwości czy mieści się w podstawie programowej czy też ją przekracza. Art. 5 ust. 5 ustawy w Systemie Oświaty stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Świadczenia za prowadzenie przedszkola są bezpłatne w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2) natomiast możliwość ustalenia opłat ponad ten czas przewiduje art. 14 ust. 5. Nie można wykluczyć, że ustalone opłaty w całości pokrywałyby koszty udzielonych świadczeń i wówczas organ prowadzący zobowiązany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Jednak w zaskarżonej uchwale w § 2 koszty jednostkowe stanowią określony ułamek procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2002 r. nr 200 poz. 1679). Skoro minimalne wynagrodzenie za pracę od 1.01.2011 wynosiło 1389 złotych to koszt za pierwszą godzinę zajęć wynosi 2,77 zł, a za kolejne godziny 69 groszy. Przedstawione opłaty mają więc charakter symboliczny i przedstawienie matematycznej kalkulacji wydaje się nieuzasadnione, a ustalone opłaty nie naruszają zasady ekwiwalentności. Z treści § 2 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały wynika wyraźnie, że ustalone opłaty wiążą się z czasem rzeczywistym w jakim dziecko przebywa w przedszkolu i jeżeli pierwsza godzina czasu przekraczającego 5 godzin w ciągu dnia przeznaczona jest na rozwiązanie indywidualnych zainteresowań dzieci, to kolejne godziny jakkolwiek określają rodzaj zajęć to trudno podzielić wywód skargi, że nie rozróżniają jakości świadczonych usług. Określenie drugiej i kolejnych godzin w zaskarżonej uchwale jeżeli chodzi o rodzaj zajęć odnosi się przede wszystkim do możliwości intelektualnych kilkuletniego dziecka. Natomiast wywód, iż kalkulacja ekonomiczna winna dotyczyć jakości usług, zdaniem sądu jest chybiony i niepoparty logicznym wywodem. Odnosząc się wreszcie do zarzutu dotyczącego § 3 w którym mowa o zaokrągleniu należności do pełnego złotego co zakwalifikowano jako przekroczenie delegacji ustawowej Sąd uznał, iż z uwagi na to że wskazane należności są wręcz symboliczne to zaokrąglenie tych kwot do pełnego złotego w dalszym ciągu nie odbiera tego przymiotu ustalonym należnościom – opłatom i nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jest słusznym, że organ prowadzący nie powinien używać w kwestionowanym przepisie sformułowania "zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie" skoro na tak określoną podstawę prawną nie wskazuje. Jednakże stwierdzone uchybienie z uwagi na fakt, że ustalone opłaty stanowią niewielki procent ponoszonych przez gminę udzielonych świadczeń, nie daje podstaw w świetle przedstawionych wywodów do stwierdzenia nieważności uchwały. Z tych powodów na podstawie art.151 Ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku. LS