I OSK 1581/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Bożena Popowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 503/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 503/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach stwierdził nieważność § 2 uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oraz określił, że w tym zakresie nie może być ona wykonana. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Rada Miasta w Ś. w dniu [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Ś. Ustalono, że przedszkola prowadzone przez gminę realizują bezpłatnie program wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin dziennie, uwzględniając podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w rozporządzeniu ministra właściwego ds. oświaty (§ 1). W § 2 uchwały ustalono odpłatność wnoszoną przez rodziców lub prawnych opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Ś. za opiekę, naukę oraz wychowanie, świadczonych w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie (ust. 1). Opłata ta wyniosła 0,15% minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.), za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (ust. 2). Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części objętej jej § 2 z uwagi na istotne naruszenie prawa materialnego - art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie opłat za świadczenia w przedszkolach w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jeżeli nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest bezpłatne przez okres co najmniej 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Jednakże niezbędne jest określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Nie jest bowiem wystarczające wskazanie w uchwale, iż są to koszty za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, gdyż powoduje to przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego dłużej niż 5 godzin dziennie, niezależnie od rodzaju oferowanych świadczeń, ich jakości i rozmiaru itp. Natomiast w zaskarżonej uchwale uzależniono opłatę jedynie od czasu, w jakim dziecko przebywa w przedszkolu. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość świadczeń pieniężnych nałożonych na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą. Należy zatem szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na nią składa. Jednocześnie sposób ustalenia odpłatności winien być przekonywujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Ś. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że uchwała w zaskarżonej części, nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obowiązujących już po nowelizacji z dnia 1 września 2010r., publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. Sąd wskazał, iż zaskarżona uchwała nie określiła opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym ustalony w § 1 uchwały bezpłatny wymiar 5 godzin dziennie, ale zgodnie z treścią § 2 uchwały - opłaty za opiekę, naukę oraz wychowanie, a więc świadczenia w zakresie objętym, jak i wykraczającym poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Uchwała powinna wskazywać za jakie świadczenia opłata jest pobierana, a zadość powyższemu nie czyni wprowadzenie jednej, stałej opłaty. Nadto sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. Opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Organ powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwały, a argumentacja za nim przemawiająca, racjonalna i stosownie uzasadniona. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach. W ocenie Sądu wymogów tych nie spełnia zakwestionowane w skardze uregulowanie § 2 uchwały. Określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze: realizujące lub nie realizujące podstawy programowej wychowania przedszkolnego - które wymagają różnego stopnia zaangażowania udziału i aktywności nauczycieli) nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. A zatem, norma § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a naruszenie to ma charakter istotny, bowiem wysokość opłaty została ustalona niezależnie od rodzaju świadczeń oferowanych przez przedszkole. Sąd podkreślił także, że opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Tego rodzaju wymogom nie czyni natomiast zadość regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały. Przeciwnie, przewiduje ona obciążenie wyznaczoną opłatą w każdym przypadku za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu niezależnie od czasu korzystania i charakteru usług świadczonych przez przedszkole. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Sad zaznaczył, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co za tym idzie nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego powoływanie się na dotychczasowy brak zakwestionowania uchwały przez organ nadzoru. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ś.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającą na uznaniu, że Gmina nie mogła ustalić jednej stałej opłaty za każdą godzinę świadczeń udzielanych w przedszkolach ponad czas świadczeń udzielanych bezpłatnie, że powinna była opłaty te zróżnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Taka wykładnia w/w przepisów wprowadza dodatkowe przesłanki ich stosowania nieprzewidziane przez ustawodawcę i w praktyce uniemożliwia pobieranie jakichkolwiek opłat przez Gminy za zajmowanie się dziećmi w przedszkolach ponad czas ustalony jako bezpłatny. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż ustalona w uchwale stawka wynosząca obecnie 2,25 zł. za godzinę zajmowania się dzieckiem w żadnym wypadku nie pokrywa rzeczywistych kosztów świadczeń przedszkoli i nie trzeba w tym celu przeprowadzać skomplikowanych kalkulacji. Opłata uchwalona przez Gminę była w oczywisty sposób oderwana od faktycznych kosztów udzielonych świadczeń przez przedszkola, pokrywa tylko niewielką ich część i w tej sytuacji wyliczanie faktycznych kosztów udzielonych świadczeń byłoby bezcelowe i zbędne, gdyż radni ustalając w/w opłatę nie kierowali się faktycznymi kosztami świadczeń ale możliwościami finansowymi (niewielkimi) mieszkańców Gminy. W tej sytuacji ustalenie przez Gminę jednej stosunkowo niskiej opłaty za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu poza czasem przeznaczonym na realizację podstawy programowej ma więc oparcie w w/w przepisach. Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, bowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; zwanej dalej ustawa) jest nieprawidłowa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 ustawy zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie jest zasadne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi.. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Nie jest również trafny pogląd Sądu I instancji dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie ustalone opłaty mają właśnie charakter symboliczny i jak to wskazano w skardze kasacyjnej przy ich ustalaniu wzięto pod uwagę trudną sytuację ekonomiczną społeczeństwa gminy. W związku z tym stwierdzić należy, iż przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów jest błędna. Ponieważ doszło do naruszenia jedynie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę prokuratora uznając, że nie jest ona zasadna. Zaprezentowane w skardze stanowisko co do interpretacji przepisu art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zbieżne z poglądem Sądu I instancji, a jak to przedstawiono wyżej nie jest on prawidłowy. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.