IV SA/Gl 503/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 3 listopada 2010r. nr LVII/431/10 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały i określa, że w tym zakresie nie może być ona wykonana. Rada Miasta w Świętochłowicach w dniu 3 listopada 2010 r. podjęła uchwałę nr LVII/431/10 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Świętochłowice. Podstawę prawną tej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Ustalono, że przedszkola prowadzone przez gminę realizują bezpłatnie program wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin dziennie, uwzględniając podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w rozporządzeniu ministra w właściwego ds. oświaty (§ 1). W § 2 uchwały ustalono odpłatność wnoszoną przez rodziców lub prawnych opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Świętochłowice za opiekę, naukę oraz wychowanie, świadczonych w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie (ust. 1). Opłata ta wyniosła 0,15% minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.), za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (ust. 2). Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach pismem z dnia 30 marca 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części objętej jej § 2 z uwagi na istotne naruszenie prawa materialnego - art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie opłat za świadczenia w przedszkolach w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, kto znajduje się w określonym stanie hipotetycznym (por. wyrok NSA w Warszawie z 22.11.2005r., I OSK 971/05, Lex nr 196727). W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty radzie gminy przyznana została kompetencja organów gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy, to jest z zastrzeżeniem, iż przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W konsekwencji jeżeli nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest bezpłatne przez okres co najmniej 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Jednakże niezbędne jest określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Nie jest bowiem wystarczające wskazanie w uchwale, iż są to koszty za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, gdyż powoduje to przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego dłużej niż 5 godzin dziennie, niezależnie od rodzaju oferowanych świadczeń, ich jakości i rozmiaru itp. Natomiast w zaskarżonej uchwale uzależniono opłatę jedynie od czasu, w jakim dziecko przebywa w przedszkolu. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość świadczeń pieniężnych nałożonych na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą. Należy zatem szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na nią składa. Jednocześnie sposób ustalenia odpłatności winien być przekonywujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Na uzasadnienie stanowiska skarżący powołał się na ugruntowane orzecznictwo, w tym wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 marca 2009 r., o sygn. akt I OSK 1189/08, w którym stwierdzono, że ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Świętochłowice wniósł o jej oddalenie, uznając jej zarzuty za bezzasadne. Zauważył, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie wymagają określenia świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Odpłatne są godziny przekraczające ustalony przez gminę limit, w których to godzinach przedszkola również świadczą usługi opieki, nauki i wychowania. Brak jest zatem przepisu, który nakładałby na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy oferowanymi usługami, a wysokością odpłatności. Jest powszechnie wiadomym, że koszty odpłatności pokrywają jedynie małą część kosztów prowadzenia przedszkoli, a radni podejmując zaskarżoną uchwałę kierowali się możliwościami finansowymi mieszkańców Gminy. Dodatkowo, podane w skardze orzecznictwo dotyczy przepisów ustawy systemie oświaty, obowiązujących przed dniem 1 września 2010 r. i nie może mieć zastosowania do przepisów obecnie obowiązujących, na podstawie których podjęto zakwestionowaną w części uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru, nadto w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego, bowiem jest podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Pogląd taki zaprezentowany został w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt l OSK 971/05 (Lex nr 196727), który został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Zatem treść upoważnienia ustawowego odnosząca się do kwestii uregulowania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Świętochłowice powinna być interpretowana i stosowana w sposób ścisły. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że uchwała w zaskarżonej części, nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 roku na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale jest istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. W rozpatrywanej sprawie zakwestionowana w części uchwała z dnia 3 listopada 2010 r. została podjęta już po wejściu w życie nowelizacji. Stosownie zatem do brzmienia przytoczonych wcześniej przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obowiązujących już po nowelizacji z dnia 1 września 2010r., publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu (tak też wyroki WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2011 roku, II SA/Ol 35/11, Lex nr 895921 oraz WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 roku, II SA/Po 500/11, Lex nr 951240 - dostępne również w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. Do takiego wniosku prowadzi powyżej wskazane uzasadnienie ustawy nowelizującej z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. Tymczasem uchwała nie określiła opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym ustalony w § 1 uchwały bezpłatny wymiar 5 godzin dziennie, ale zgodnie z treścią § 2 uchwały - opłaty za opiekę, naukę oraz wychowanie, a więc świadczenia w zakresie objętym, jak i wykraczającym poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Nie zasługuje na akceptację zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja, iż organ nadzoru prawnego nie zakwestionował treści uchwały, bowiem normy aktu prawa miejscowego powinna cechować jasność i precyzyjność, niezbędna dla prawidłowego ich odczytania przez adresatów tych norm, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Powyższe prowadzi do wniosku, że u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że uchwała powinna wskazywać za jakie świadczenia opłata jest pobierana, a zadość powyższemu nie czyni wprowadzenie jednej, stałej opłaty. Zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za udzielone przez przedszkole świadczenia. Sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. Opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Organ powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwały, a argumentacja za nim przemawiająca, racjonalna i stosownie uzasadniona. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach (por. teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 1213/10, dostępna w internetowej Bazie Orzeczeń NSA oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., o sygn. akt I OSK 1646/09 oraz z dnia 3 listopada 2010 roku, o sygn. akt I OSK 1386/10 i z dnia 3 marca 2009 r., o sygn. akt I OSK 1189/08 dostępne tamże). Takie stanowisko znajduje również swoje oparcie w bogatym orzecznictwie wypracowanym odnośnie zagadnienia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole powstałym na gruncie nieaktualnych (znowelizowanych) już przepisów prawnych, jednakże można je analogicznie odnieść, zwłaszcza do charakteru i konstrukcji prawnej wspomnianej opłaty (przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09; z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 457/10; z dnia 15 października 2010 r., I OSK 1386/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 575/10 - dostępne również w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Wymogów tych nie spełnia zakwestionowane w skardze uregulowanie § 2 uchwały, ani też wyjaśnienie w złożone w odpowiedzi na skargę. Określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze: realizujące lub nie realizujące podstawy programowej wychowania przedszkolnego - które wymagają różnego stopnia zaangażowania udziału i aktywności nauczycieli) nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Z opisanych względów norma § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a naruszenie to ma charakter istotny, bowiem wysokość opłaty została ustalona niezależnie od rodzaju świadczeń oferowanych przez przedszkole. Nie można zgodzić się z zawartym w odpowiedzi na skargę twierdzeniem, że ustawodawca w przepisie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określił, iż ustalona wysokość opłaty ma wynikać ze związku przyczynowego pomiędzy oferowaną usługą a wysokością odpłatności i cechować się ekwiwalentnością. Akcentuje to zapis dokonany w wymienionym przepisie, że opłata należna jest "za udzielane świadczenia". Opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Tego rodzaju wymogom nie czyni natomiast zadość regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały. Przeciwnie, przewiduje ona obciążenie wyznaczoną opłatą w każdym przypadku za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu niezależnie od czasu korzystania i charakteru usług świadczonych przez przedszkole. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Należy zaznaczyć, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co za tym idzie nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego powoływanie się na dotychczasowy brak zakwestionowania uchwały przez organ nadzoru. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji.