II SA/Kr 1720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 września 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J.N. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie wyroku z dnia 14 lutego 2013r. Decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [....] , Wójt Gminy Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą, w tym z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, gazowym i kanalizacyjnym na dz. nr [....] w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż teren będący przedmiotem wniosku położony jest w obrębie lokalizacji rezerwy komunikacyjnej określonej w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do końca 2003r. zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr 25/93 z dnia 24 czerwca 1993 r. Nie zostało uzyskane niezbędne uzgodnienie z Marszałkiem Województwa, wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ I instancji nie może skorzystać z możliwości wynikającej z art. 53 ust. 5a ustawy w zw. z art. 64 ust. 1, z uwagi na przekroczenie terminu 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.N. , zarzucając m.in. naruszenie art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także, iż postępowanie przed organem I instancji trwa zbyt długo, a ów organ nie dotrzymuje niezbędnych terminów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 września 2012r. nr: [....] , w oparciu o art. 53, art. 60 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647), oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji, wskazując na treść art. 53 ust. 4 pkt. 10 w zw. z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu między innymi z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt. 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Uzgodnienie to następuje w trybie art. 106 kpa. Przedmiotowa działka nr [....] w W. , znajduje się na obszarze, dla którego nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt zaskarżonej decyzji uzyskał uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, a z uwagi na fakt, iż przedmiotowa działka położona jest w obrębie lokalizacji rezerwy komunikacyjnej określonej w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do końca 2003 r. zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr 25/93 z dnia 24 czerwca 1993r. projekt decyzji słusznie przesłano do uzgodnień w zakresie art. 53 ust 4 pkt 10 i 10a, w wyniku czego nie uzyskano wszystkich niezbędnych uzgodnień - nie uzyskano uzgodnienia z Marszałkiem Województwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 września 2011 r. nr [....] utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa z dnia 31 maja 2011r. nr [....] , w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższego zamierzania inwestycyjnego z wniosku J.N. W uzasadnieniu Marszałek Województwa wskazał, iż podstawą odmowy są zapisy Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [....] przyjętego Uchwałą Sejmiku Województwa [....] nr XV/174/03 z dnia 22.12.2003 r. określające w terenie objętym wnioskiem realizację zamknięcia północnego obejścia K. wraz z drogą ekspresową S-7, należących do inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 i w art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Marszałek wskazał, iż zapisy te mają na celu ochronę rezerw terenowych dla inwestycji w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Dodano także, iż rezerwy te, przeznaczone pod budowę obwodnicy i drogi ekspresowej S-7 utrzymywane są od wielu lat w kolejnych planach miejscowych gminy Z. jako element zewnętrznej obwodnicy K. , dlatego wobec braku wiążących decyzji Marszałek Województwa [....] stwierdził, iż inne rozstrzygniecie w zakresie przeznaczenia spornej działki budowlanej nr [....] w Węgrzcach, nie jest możliwe z powodu konieczności przestrzegania ustaleń obowiązującej w obrocie prawnym w/w uchwały. Na powyższe postanowienie Marszałka, zażalenie w dniu 7 lipca 2011 r. złożyła J.N. w wyniku czego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [....] z dnia 27 września 2011r. utrzymało zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa [....] w mocy, na które skarżąca nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W związku z czym ostateczne postanowienie Marszałka nr [....] z dnia 31 maja 2011r. odmawiające uzgodnienia stało się prawomocne. Organ odwoławczy wskazał, że orzecznictwo sądowo-administracyjne wyraźnie wskazuje, iż uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 cyt. ustawy wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że uzgodnienie negatywne pochodzące choćby od jednego organu współdziałającego (w niniejszym przypadku jest to prawomocne postanowienie Marszałka Województwa [....] nr [....] z dnia 31 maja 2011r.) stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji głównej (wyrok WSA w Kielcach z 22.12.2010 r., II SA/Ke 725/10, CBOSA), a uzgodnienie pozytywne wiąże organ w postępowaniu głównym - por. wyrok WSA w Poznaniu sygn. IV SA/Po 318/11 z dnia 15 września 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła J.N. , zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 53 ust. 5a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - wadliwe zaniechanie przez orzekające w sprawie organy zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - niewydanie decyzji pozytywnej przez orzekające w sprawie organy pomimo braku zawieszenia, - naruszenie przepisów postępowania przez orzekające w sprawie organy tj. art. 6, 7, 8, 9, 77 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów postępowania przez orzekające w sprawie organy tj. art. 36 i 37 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzuty skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych zawierające ocenę prawną, iż w przedstawionym stanie faktycznym organy mają obowiązek zastosowania się bezpośrednio do normy wynikającej ze zdania drugiego art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe prowadzi do uznania, że jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję wydaje się pomimo braku uzgodnienia. Z powyższego przepisu wynika, że organ zobowiązany był do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie ze zdania drugiego analizowanego przepisu wynika, że uchwalenie w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nieustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z zadaniami, w związku z planowaniem których doszło do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji, nakłada na organ główny obowiązek wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pomimo braku wymaganego uzgodnienia. Organy winny orzec w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nawet pomimo negatywnego uzgodnienia inwestycji postanowieniem Marszałka. Uchybienie powyższemu obowiązkowi powoduje, że obie decyzje wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 5a ustawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie mogły pozostać w obrocie prawnym, ponieważ dotknięte zostały naruszeniem prawa o takim właśnie charakterze, tj. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów orzeczenia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy m. in. obowiązek dokonania uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Obowiązek ten wynika również z przepisu art. 64 ust. 1 cyt. ustawy określającego, które z przepisów regulujących wydawanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (wśród tych przepisów wymieniono art. 53 ust.3 - 5a ustawy). Tym samym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy m.in. dokonać uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy. Chodzi o sporne w niniejszej sprawie uzgodnienia z marszałkiem województwa co do zadań rządowych albo samorządowych, w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 (pkt 10) oraz o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 (pkt 10a). W kontrolowanej sprawie ostatecznym postanowieniem Marszałka z dnia 31 maja 2011r. nr [....] , odmówiono uzgodnienia w w/w zakresie. Odmowne uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez którykolwiek z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 zamyka co do zasady organowi głównemu, orzekającemu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy drogę do wydania takiej decyzji. Jednakże organy obu instancji nie wzięły pod uwagę dyspozycji art. 53 ust. 5a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewiduje, że w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia. Z powyższego przepisu wynika, że w następstwie wydania przez Marszałka w/w orzeczenia z dnia 31 maja 2011r. Wójt Gminy Z. zobowiązany był do obligatoryjnego zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie ze zdania drugiego analizowanego przepisu ustawy wynika przesądzenie przez ustawodawcę, że nieuchwalenie w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nieustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z zadaniami, w związku z planowaniem których doszło do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji, nakłada na organ główny obowiązek wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pomimo braku wymaganego uzgodnienia. Intencją analizowanego przepisu jest stworzenie gwarancji dla inwestora, że objęcie terenu planowanej inwestycji zadaniami publicznymi w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może stanowić wyłącznie czasową, nie zaś bezterminową przeszkodę do inwestowania. Nieustalenie lokalizacji inwestycji publicznej bądź to w nowym planie miejscowym, bądź to w decyzji lokalizacyjnej w okresie 9 miesięcy od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do niebrania pod uwagę okoliczności wskazanych jako przyczyna odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji przez organy, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy. W niniejszej sprawie nie doszło do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, że możliwość taka już nie istnieje z uwagi na upływ 9 miesięcy od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o ustalanie warunków zabudowy (11 września 2009r.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dacie orzekania przez organy obu instancji nie uchwalono planu ani nie wydano decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w art. 53 ust. 5a ustawy. Z tej racji, pomimo niezawieszenia postępowania przez Wójta i w świetle braku możności takiego zawieszenia z uwagi na upływ terminu (chodzi zarówno o brak możliwości takiego zawieszenia istniejący już w dacie wydania orzeczenia Marszałka, jak i obecnie – w ocenie Sądu nie ma przesłanek pozwalających na przyjęcie, że bieg terminu z art. 53 ust. 5a ustawy ulegał w niniejszej sprawie przerwaniu lub zawieszeniu), co oznacza, iż organy miały obowiązek zastosowania się bezpośrednio do normy wynikającej ze zdania drugiego art. 53 ust. 5a ustawy i orzec w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pomimo negatywnego uzgodnienia inwestycji postanowieniem Marszałka. Brak zastosowania art. 53 ust. 5a oraz zawieszenia postępowania doprowadził bowiem do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w aspekcie nieuprawnionej odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki WSA w Warszawie z 8.02.2012r. sygn. IV SA/Wa 1747/11 oraz z 6.07.2012r. sygn. IV SA/Wa 459/12, a także wyrok NSA z 5.06.2012r. sygn. II OSK 428/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://www.nsa.gov.pl). Uchybienie powyżej opisane powoduje, że obie decyzje wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z racji wystąpienia tego naruszenia decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zbadać czy w stosunku do planowanej inwestycji spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy, z pominięciem wymogu dokonania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.