II OW 175/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant starszy asystent Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Siedlcach a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. M. Nr [...] z dnia [...] września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi S. S. , grom. S., pow. M. M. postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z dnia 26 października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] września 1970 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. S. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 8 czerwca 2012 r. E. M. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Mińsku Mazowieckim Nr [...] z dnia [...] września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi S. S., grom. S., pow. Mińsk Mazowiecki - w części dotyczącej wyrysu na mapie scaleniowej w zakresie przebiegu granic działki nr [...]. W dniu 6 lipca 2012 r. Kolegium, powołując się na przepis art. 65 § 1 k.p.a. przesłało powyższy wniosek do rozpatrzenia Wojewodzie Mazowieckiemu jako organowi właściwemu. W dniu 26 lipca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach wpłynęło pismo Dyrektora Wydziału Geodezji i Rolnictwa w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie, przy którym zwrócił wniosek. Podstawę zwrotu wniosku stanowił przepis art. 65 § 1 k.p.a. oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 . Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku E. M. jest Wojewoda Mazowiecki. Powyższe wynika z treści art. 157 §1 k.p.a., który stanowi, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, te organy. Kolegium wywiodło, że organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej jest właściwy miejscowo wojewoda, gdyż art.3 ust.1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wskazuje na właściwość wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Wojewoda jest także organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w sprawach z zakresu administracji rządowej niezastrzeżonych do właściwości innych organów, a zatem organem wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 §1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny) lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W przedmiotowej sprawie negatywny spór kompetencyjny dotyczy wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] września 1970 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. S. Zacząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Art. 17 k.p.a. wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia w stosunku do organów orzekających w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie reguluje wyczerpująco właściwości instancyjnej, albowiem odsyła do ustaw szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu (por. motywy do uchwały składu 7 Sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12). Decyzja Prezydium Rady Narodowej w Mińsku Mazowieckim została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Art.12 ust.1 tej ustawy stanowił, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego jest prezydium powiatowej rady narodowej. W dniu 6 kwietnia 1982 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. Nr 11, poz. 80 ze zm.), która w pierwotnej wersji w art.5 przewidywała, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego był naczelnik gminy, a następnie do dnia 27 maja 1990 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3b ust. 4). Natomiast od dnia 27 maja 1990 r. sprawy te zgodnie z art. 5 pkt 18 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gmin, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Następnie z dniem 23 lutego 2000 r. przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów został zmieniony przez art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) w ten sposób, że wprost określono, że postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Mińsku Mazowieckim, które wydało decyzję w dniu [...] września 1970 r. jest odpowiednikiem starosty jako organu I instancji, aktualnie wydającego decyzje w sprawach scaleń i wymiany gruntów. Należy też mieć na uwadze, że od dnia 16 lipca 2003 r. to wojewoda był organem wyższego stopnia w sprawach scaleń i wymiany gruntów w stosunku do starosty (art. 3 ust. 1 w brzmieniu nadanym art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.). Przepis ten wskazujący wojewodę, jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty w tego typu sprawach obowiązywał do dnia 1 sierpnia 2009 r., gdyż art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753), który wszedł w życie właśnie w dniu 1 sierpnia 2009 r. zmienił brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntu w ten sposób, że wyeliminowane zostało zdanie 2 tego przepisu wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Powyższy zabieg legislacyjny spowodował, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organu wyższego stopnia w stosunku do starosty należy poszukiwać w przepisach ogólnych. Stanowisko to jest zbieżne z intencją ustawodawcy, gdyż w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wprost wskazano, że proponowana zmiana wykreślająca regulację dotyczącą wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wydającego decyzje w przedmiocie scaleń i wymiany gruntów, powoduje tym samym, że odwołanie odbywa się według zasad ogólnych – tzn. do samorządowego kolegium odwoławczego, co ma na celu ujednolicenie trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego (patrz: druk nr 1073, Sejm RP VI kadencja, zamieszczony na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl). Organy wyższego stopnia wskazane są w treści art. 17 k.p.a. Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadne pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OW 90/10, niepubl. oraz z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OW 17/11, niepubl.). Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Podkreślić bowiem należy, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dn. 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 100/11, LEX nr 1070400). Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania. W niniejszej sprawie aktualnie takiej normy szczególnej brak. Jako tego typu przepisu nie można potraktować art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), albowiem pkt 5 tego przepisu wskazuje na wojewodę jako organ I instancji w sprawach tam wskazanych, a pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny stanowi o zakresie działania wojewody i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencję wojewody do ich załatwienia. Powyższe, wobec braku normy szczególnej, pozwala na przyjęcie, że aktualnie w stosunku do starosty wydającego decyzję w sprawach wymiany czy scaleń gruntów organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Będzie to zatem organ odwoławczy od decyzji starosty wydanej w tym przedmiocie w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. jak i organ wyższego stopnia właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń i wymiany gruntów w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. Ponadto, skoro jak już wyżej wskazano, starosta orzekający w tego typu sprawach na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów odpowiada organowi, który wydał w tym przedmiocie decyzję w dniu [...] września 1970 r., tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Mińsku Mazowieckim, to aktualnie również rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tego ostatniego organu należy do kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15§1 pkt 4 i § 2 oraz art.4 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.