II OW 90/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Anna Żak Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]października 2010 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpatrzenia wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 27 października 2010 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu dotyczącego ustalenia, który z ww. organów jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku M. K. z dnia 17 maja 2009 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi G., gmina J. w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...],[...] i [...]. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia [...] maja 2006 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi G., gmina J. w części dotyczącej gruntów stanowiących własność M. K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Starosta Szydłowiecki pozostawił działkę nr [...], wydzieloną w trakcie scalania gruntów wsi G. gmina J. w takich granicach, jakie uwidocznione są na szkicu wyniesienia oraz nakazał różnicę w powierzchni i wartości szacunkowej przed i po scaleniu uregulować w formie dopłaty pieniężnej. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty Szydłowskiego [...] grudnia 2007 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Szydłowiecki wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i orzekł o wprowadzeniu zmian w projekcie scalania gruntów wsi G., gmina J., dotyczących działki nr [...] stanowiącej własność M. K. M. K. pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. wniosła odwołanie od decyzji Starosty Szydłowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła także T. K. pismem z dnia 25 czerwca 2008 r. Wojewoda Mazowieckim pismem z dnia 22 lipca 2008 r. złożył wniosek do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz przekazał jako organowi właściwemu, pismo M. K. z dnia 17 maja 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pismem z dnia 29 sierpnia 2008 r. zwrócił akta sprawy Wojewodzie Mazowieckiemu celem rozpatrzenia odwołań M. K. i T. K. od decyzji Starosty Szydłowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Szydłowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. M. K. wniosła skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. K. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 699/08 w pkt 1 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r., decyzji Starosty Szydłowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r., decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r., decyzji Starosty Szydłowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku M. K. z dnia 17 maja 2006 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W związku z powyższym M. K. pismem z dnia 17 maja 2009 r. złożyła ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 6 sierpnia 2009 r. wezwał Wojewodę Mazowieckiego do uzupełnienia akt administracyjnych dotyczących wniosku M. K. z dnia 17 maja 2006 r., które otrzymał przy piśmie z dnia 30 czerwca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 sierpnia 2009 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753), w tym jej art. 3, który nadał nowe brzmienie ust. 1 w art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), postępowania administracyjne w sprawach scalenia i wymiany gruntów toczące się do tej pory przed wojewodą z dniem 1 sierpnia 2009 r. toczą się przed organem, który przejął zadania i kompetencje, a więc w przedmiotowej sprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 25 sierpnia 2009 r. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu akta sprawy dotyczące wniosku M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. przekazało wniosek M. K. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z właściwością, wskazując, że na mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, samorządowe kolegia odwoławcze stały się właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji starostów podjętych w sprawach scaleń i wymian gruntów, przejmując kompetencje wojewody w tym zakresie jako organ drugiej instancji. Przepis ten ani żaden inny nie wyposażyły samorządowych kolegiów odwoławczych w kompetencje organu nadrzędnego w stosunku do wojewodów. Organem wyższego stopnia stosownie do art. 17 pkt 2 k.p.a. w dalszym ciągu pozostali właściwi w sprawie ministrowie. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, którym to od 1 sierpnia 2009 r. w stosunku do wojewody nie stało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stanowisko SKO w Radomiu jest zgodne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. (powinno być 16 kwietnia 2009 r.) VIII SA/Wa 699/08 oraz orzecznictwem NSA i z doktryną. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 27 października 2010 r., na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu dotyczącego rozpatrzenia wniosku M. K. z dnia 17 maja 2009 r., gdyż Minister nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu. Decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła M. K. została wydana przez Wojewodę Radomskiego w dniu [...] grudnia 1979 r. działającego jako organ I instancji na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jednakże właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza jako organ I instancji starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zmiana ta była podyktowana ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. Dlatego też, obecnie w sprawach scaleń i wymiany gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis § 1 pkt 7 lit. d/ rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925), określa właściwość miejscową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, która obejmuje m.in. powiat szydłowiecki. W przedmiotowej sprawie grunty oznaczone po scaleniu jako działki nr [...], a obecnie jako działki nr [...] położone są w gminie J. w powiecie [...]. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. K. z dnia 17 maja 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. zdaniem Ministra jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przedstawionego we wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na wstępie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie mają miejsca konsekwencje wynikające z przepisów art. 170 i art. 171 w stosunku do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 699/08, chociażby z tego powodu, że z dniem 1 sierpnia 2009 r. na mocy art. 3 ustawy z dnia 23 sierpnia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), uległ zmianie stan prawny (wyrok NSA z 6 maja 2009 r. II OSK 691/08, niepubl.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), nadanym art. 3 ww. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., wojewoda przestał być organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego lub wymiennego. W tej sytuacji, skoro z dniem 1 sierpnia 2009 r. przestał obowiązywać przepis szczególny, mówiący, że "organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda", należy ustalić organ wyższego stopnia zgodnie z zasadą określoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. Tym samym organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organ wyższego stopnia jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.), jak i do rozpatrzenia odwołania, jeżeli ustawa nie przewiduje innego organu odwoławczego (art. 127 § 2 k.p.a.). Ponieważ do czasu wydania kwestionowanej przez M. K. decyzji Nr [...] Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. zmieniła się ustawa o scalaniu i wymianie gruntów, zmieniły się kompetencje organów i właściwość instancyjna tych organów, wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji należy rozpatrzyć w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie zaś z tymi przepisami organami właściwymi są starosta jako organ pierwszej instancji i samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia (drugiej instancji). Decyzja nr [...] Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1979 r., zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, odpowiada decyzji starosty orzekającego w sprawach scalania i wymiany gruntów i to stanowi punkt odniesienia przy ustalaniu organu wyższego stopnia w tych sprawach. Przepisy prawa materialnego w tym przypadku ustawa a dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, stanowi w pierwszej kolejności podstawę do ustalania kompetencji (właściwości rzeczowej) organów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może być w niniejszej sprawie organem wyższego stopnia, skoro w aktualnym stanie prawnym wojewoda nie ma kompetencji w sprawach scalania i wymiany gruntów, nie ma więc tu zastosowania art. 17 pkt 2 k.p.a. Organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość organu pierwszej instancji w danej sprawie. Poza tym właściwość organów (rzeczową, miejscową, instancyjną) do rozpatrzenia danej sprawy, należy ustalać na dzień orzekania w tej sprawie, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dacie (postanowienia NSA z 22 grudnia 2008 r., I OW 92/08, I OW 95/08, I OW 152/08). Właściwość organów jest pochodną ich kompetencji wynikających z przepisów prawa materialnego. Kwestionowana decyzja Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. na skutek zmian w przepisach prawa, nie ma już tej rangi, którą miała w dacie jej wydania, nie ma też już organu, który ją wydał. Nie można więc Wojewody Radomskiego traktować na równi z wojewodą, którego pozycje ustrojową określa ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Radomskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r.