I OSK 324/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 13/13 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 13/13, oddalił skargę G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Krakowa po rozpatrzeniu wniosku G. P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dochód wnioskodawcy nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego osobę samotnie gospodarującą do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Ustalono, że wnioskodawca w ramach skierowania MOPS uczęszcza na zajęcia i posiłki w Ośrodku Wsparcia od poniedziałku do piątku. Jest również, właścicielem części kamienicy w L. przy ul. Ł. o powierzchni ponad 100 m2 stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne. Obecnie dwa lokale są wynajęte (na zasadzie umowy najmu do stycznia 2013 r. jeden i przydziału kwaterunkowego drugi), natomiast trzecie mieszkanie jest puste. Opłaty za wynajem są zajęte przez komornika w związku z zaległymi alimentami na rzecz dzieci. Organ, podniósł, że motywował wnioskodawcę do wykorzystania swoich zasobów mieszkaniowych oraz do podjęcia negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego, ale mimo spotkań z pracownikami socjalnymi nie podjął on negocjacji w tej sprawie. Podano, że podczas wywiadów G. P. był informowany, iż brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu ma wpływ ma przyznanie pomocy finansowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania G. P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję G. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie przepisów art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1, ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 13/13, oddalił skargę G. P.. Sąd wskazał, że obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie, bądź nieudzielanie świadczenia. Bierna, bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia. Sąd wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż G. P. odmawia podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego. Natomiast zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie wyjaśnił przyczyn dla których nie stawiał się na kolejne spotkania z pracownikami pomocy społecznej. W ocenie Sądu taka postawa skarżącego świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi. Powyższe uprawnia również do stwierdzenia, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 13/13, skargę kasacyjną wniósł G. P., reprezentowany przez adwokata z urzędu, zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 i ust. 7 pkt 1, 2, 3, 5, 6, art. 8 ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że lokale mieszkalne należące do skarżącego znajdują się w starej kamienicy w Lesznie Wielkopolskim podczas, gdy centrum życiowe skarżącego znajduje się w Krakowie. Podano, że w dwóch lokalach zamieszkują lokatorzy, natomiast trzeci nie nadaje się do zamieszkania, gdyż jest zagrzybiony i zamieszkiwanie w nim zagraża zdrowiu, a nawet życiu. Czynsz z zamieszkałych lokali zajmuje zaś komornik z tytułu zaległych alimentów na dzieci skarżącego. Podniesiono, że kontrakt socjalny został przesłany skarżącemu pocztą z żądaniem, aby go podpisał bez negocjacji. Skarżący wskazał ponadto, że jeżeli nie mógł się stawić do MOPS, to zawsze przedstawiał usprawiedliwienie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Ponieważ opiera się na obu podstawach, to w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem przesądzenie, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony bądź nieskutecznie podważony, pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. nie jest zasadny. Oczywistym jest, że Sąd I instancji nie stosował powyższych przepisów, które odnoszą się do postępowania administracyjnego, ale jedynie oceniał czy organ rozstrzygając sprawę nie uchybił tym przepisom. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ dysponował stosownym materiałem dowodowym umożliwiającym załatwienie wniosku skarżącego oraz właściwie go rozpatrzył. Wskazać należy, że skarżący od szeregu lat korzysta ze środków pomocy społecznej i jego sytuacja zdrowotna, finansowa, rodzinna jest dobrze znana organowi. Podstawą zaś odmowy przyznania zasiłku celowego był brak współdziałania skarżącego z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z akt sprawy wynika, że skarżący kierował stosowne pisma dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie zawarcia przedmiotowego kontraktu, przesunął również trzy spotkania w tej kwestii. Zanegował również zgodność z prawem projektu kontraktu socjalnego przedstawionego w listopadzie 2012 r. Dodać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności, że skarżący stawił się w Ośrodku Pomocy Społecznej w styczniu 2013 r. celem podjęcia negocjacji w sprawie kontraktu, nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, która odnosi się do roku 2012. Również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że powołany w skardze kasacyjnej art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera ust. 7 pkt 1, 2, 3, 5, 6, a więc nie można się do tego zarzutu odnieść, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny zgodne z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie posiada uprawnień do zmiany, precyzowania czy też uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 3 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jednakże rodzaj, forma i rozmiar świadczeń powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc taka skarżącemu jest udzielana od szeregu lat, chociaż nie oznacza to, że wszystkie potrzeby mogą być zaspokojone. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 ww. ustawy, który zawiera definicję dochodu i który w żaden sposób nie został przez Sąd naruszony, bowiem w ogóle kwestie dochodu skarżącego nie były rozpatrywane w niniejszej sprawie. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył również art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Z oczywistych względów ust. 3 i 4 tego przepisu nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, może być przyznany zasiłek celowy. Niewątpliwie żądanie przyznania pomocy, m.in. na zakup środków czystości, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, mieści się w katalogu potrzeb, na zaspokojenie których może być przyznany zasiłek celowy. Nie oznacza to jednak, ze wniosek o jego przyznanie złożony przez osobę, która nie przekracza kryterium dochodowego, zostanie zawsze rozpatrzony pozytywnie. Przyznanie zasiłku celowego nie ma bowiem charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości. W niniejszej sprawie odmowa przyznania zasiłku celowego spowodowana była m.in. brakiem współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Również w tym zakresie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu nie jest uzasadniony. Zgodnie z jego treścią brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (co należy do obowiązków osób korzystających z pomocy społecznej na mocy art. 4 u.p.s.) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania jest bierna postawa wnioskodawcy, niepodejmowanie żadnych działań w celu aktywizacji zawodowej i poprawy swojej sytuacji finansowej. Jednym zatem z czynników decydujących o przyznaniu zasiłku celowego jest zaangażowanie osoby ubiegającej się o taki zasiłek w rozwiązanie własnej trudnej sytuacji życiowej, a pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy osoba w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna i o własnych siłach nie może tego stanu zmienić, nawet przy wykazywaniu najlepszych chęci (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2404/13; https://cbois.nsa.gov.pl). Skarżący zarzucił Sądowi I instancji błędne uznanie, że nie współdziałał on z organem w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy wykazywał aktywność i gotowość przystąpienia do kontraktu socjalnego. Skarżący nie przedstawił jednak żadnego dowodu na podejmowanie takiej współpracy, a tym samym nie udowodnił, że twierdzenia organu w tym zakresie są nieprawdziwe. Należy mieć natomiast na uwadze, że rozwiązywanie przez osoby korzystające z pomocy społecznej problemów we własnym zakresie oznacza zarówno znalezienie pracy zarobkowej, jak też rezygnację z niektórych wydatków, dodatkowe oszczędności, pomoc rodziny czy sąsiadów. Dopiero rzeczywista niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający i pomocniczy. Reasumując, uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego i właściwie ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka wojewódzki sąd administracyjny stosownie do przepisów art. 258–261 ww. ustawy.