VII SA/Wa 1987/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]), na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa - stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] SA na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r. ([...]) odmawiające zawieszenia postępowania na wniosek ww. Spółki w sprawie samowolnie realizowanego przez [...] nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa zażalenie na postanowienie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu kpa wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Zauważył, że organ I instancji pouczył stronę, iż na to rozstrzygniecie kpa nie przewiduje zażalenia. Podniósł, że ustawa przewiduje możliwość zaskarżenia dwóch rodzajów postanowień - w sprawie zawieszenia postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie zaś z przyjętą linią orzecznictwa od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Z tego względu organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Skargę na to postanowienie złożyła [...] SA., zarzucając naruszenie: art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 kpa poprzez uznanie, że stronie nie przysługuje zażalenie na wydane postanowienie, art. 97 § 1 pkt. 4 kpa w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w odmowie zawieszenia postępowania. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Powołując się na art. 141 § 1 kpa wskazała, że lista postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięta (zasada numerus clausus), a prawo do wniesienia zażalenia musi wynikać z kpa. Takim postanowieniem jest z pewnością postanowienie wydane w sprawie zwieszenia postępowania, o czym wprost stanowi art. 101 § 3 kpa. Określenie "w sprawie zawieszenia postępowania" dotyczy zawieszenia postępowania, odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia zawieszonego i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Powyższe wynika także z art. 141 § 1 kpa. Nowelizacja przepisu przez dodanie, iż zażalenie służy na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania służy poszerzeniu prawa przysługującego stronie, a nie jego ograniczeniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela" (uchwała TK z 25 września 1991 r., OTK 1991 poz. 19). Dodała, że organ winien zebrać i rozpatrzyć całościowo materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Fakt, że organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie w sprawie, nie pozbawia strony prawa do złożenia wniosku w tym przedmiocie. Art. 97 kpa wyraźnie wskazuje, że organ ma obowiązek zawiesić postępowanie. Natomiast art. 98 kpa, na który wskazuje organ, zależy od uznania organu. Skarżąca widząc że zachodzi zagadnienie wstępne - do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, zwróciła na to uwagę. Jednak organy mając obowiązek zawieszenia postępowania, tego nie uczyniły. Skarżąca podkreśliła, że dla terenu objętego postępowaniem legalizacyjnym toczącym się przez PINB brak jest miejscowego planu, zatem należy najpierw wystąpić o ustalenie warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. Następnie przedstawiła stanowisko odnośnie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a., w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a., do zażaleń mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W niniejszej sprawie organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, Wskazać zatem trzeba, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca w dacie wydania kwestionowanego postanowienia) zmodyfikowała treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, iż dodanie do dotychczas obowiązującej treści ww. przepisu sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej opisane postanowienia, z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca wykluczył bowiem możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (tak w: A. Wróbel, Komentarz zaktualizowany do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 06/2013). O ile zatem zażalenie służy na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania", a więc nie tylko o zawieszeniu postępowania, ale i o odmowie zawieszenia postępowania, to już na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Służy ono bowiem z woli ustawodawcy tylko na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania (tak w: A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 06/2013). Zdaniem Sądu zawarty w art. 101 § 3 k.p.a. zwrot "w sprawie" należy rozumieć szeroko, jako dotyczący zarówno postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia. Nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. przez dodanie wyrazów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa do złożenie zażalenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11, LEX nr 1122846). Stanowisko to, jak zasadnie wskazano w skardze, znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności każdego rodzaju postanowień w sprawie zawieszenia postępowania (z wyjątkiem podjęcia zawieszonego postępowania) niewątpliwie zwiększa zakres uprawnień procesowych stron. Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej interpretacji ww. pojęcia, zawężając jego zakres. Tym samym naruszył art. 134 w związku z art. 101 § 3 k.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu. W świetle rozważań przedstawionych w skardze odnośnie występowania przesłanek do zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie postanowienie wydane w trybie art. 134 kpa. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II wyroku.