II OSK 1411/13

Dnia 23 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński /spr/ sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2468/12 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania pozwolenia dla zadania inwestycyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2468/12, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., zw. dalej Spółką, na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania pozwolenia dla zadania inwestycyjnego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy. Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej, wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska na podstawie art. 106 k.p.a. w sprawie wniosku skarżącej Spółki o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa i eksploatacja morskiej farmy wiatrowej o mocy od 266 do 396 MW zlokalizowanej na Morzu Bałtyckim w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej – Morska Farma Wiatrowa [...] ". Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnie zaopiniował wniosek Spółki o wydanie pozwolenia na powyżej opisaną inwestycję. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z opinii Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego w Gdyni zawartej w piśmie z dnia 28 lutego 2012 r., wynika że budowa przedmiotowej farmy wiatrowej będzie miała negatywny wpływ na żywe zasoby morza, a także uniemożliwi lub utrudni działalność połowową na obszarze przedmiotowej farmy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie art. 23 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 1991 r. Nr 32, poz. 131 ze zm.), zw. dalej ustawą o obszarach morskich w zw. z art. 6, art. 8 i art. 124 k.p.a. wskazując, że zagrożenia wymienione w postanowieniu są tylko teoretyczne i w żaden sposób nie powiązane z obowiązującymi przepisami prawa. Spółka podniosła również, że negatywne zaopiniowanie ich wniosku w oparciu o możliwe niebezpieczeństwa sprzeczne jest z zasadami postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu dane połowowe stanowią znikomą część połowów dokonywanych w przywołanym kwadracie rybackim oraz do ogólnych połowów krajowych w polskich obszarach morskich. Ponadto podniesiono, że korzyści płynące z planowanej inwestycji będą większe niż ograniczenie działalności połowowej na tym obszarze. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2012 r. Wskazując, że podstawą wydania pierwszego postanowienia były przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. z 2004 r. Nr 62, poz. 574 ze zm.), tj. m.in. art. 17 i art. 17a, jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o obszarach morskich, organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 23 ust. 3 pkt 1 i 4 oraz art. 23 ust. 4 tej ustawy w zw. z art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. Ponadto organ stwierdził, że ingerencja w systemy morskie poprzez zawłaszczenie ich pod budowę morskich farm wiatrowych niezgodna jest z art. 5 Konstytucji RP, gdzie stwierdza się, że "Rzeczpospolita Polska (...) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju" oraz ratyfikowanymi przez Polskę konwencjami: Konwencją Helsińską "O ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego", Konwencja Berneńską "O ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk" i Konwencją Bońską "O ochronie gatunków wędrownych dzikich zwierząt". Odnosząc się do kwestii braku negatywnego wpływu przedsięwzięcia na działalność połowową i żywe zasoby morza organ wskazał, że projektowana inwestycja mająca na celu posadowienie morskiej farmy wiatrowej w powiązaniu z innymi tego typu planowanymi inwestycjami wpłynie negatywnie na sektor rybacki oraz przyległy ekosystem morski. Organ podniósł, że wyniki badań Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego w Gdyni potwierdzają, że inwestycje polegające na wykorzystywaniu w danym akwenie obcych materiałów np. umocnień brzegowych (falochrony, poldery) oraz wydobyciu piasku i kruszywa, pozbawiają gatunki miejsc ich bytowania i sprawiają, że następuje fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów. Degradacji ulec miałoby dno morskie, po którym zostałyby poprowadzone instancje elektryczne, co spowodowałoby migracje populacji ryb w inne strefy Bałtyku. Uzasadniając postanowienie, organ podkreślił, że teren budowy planowanych morskich farm wiatrowych to jedno z najlepszych łowisk szprotowo – dorszowych na Bałtyku, zaś lokalizacja planowanych farm spowodowałaby utrudnienia w dostępie do innych łowisk poprzez konieczność omijania tych farm, co zwiększyłoby koszty eksploatacji statków rybackich i wydłużyłoby okres pobytu w morzu. Zdaniem organu wpłynęłoby to negatywnie na sektor rybacki w Polsce, co mogłoby spowodować liczne likwidacje przedsiębiorstw połowowych oraz firm działających w sektorze okołorybackim i przetwórczym, a to z kolei naruszyłoby interes społeczny i obywatelski. Podejmując postanowienie, organ podniósł, że podyktowane to było również sygnałami i oświadczeniami ze strony środowiska rybackiego o zgubnym wpływie planowanych inwestycji w postaci budowy i eksploatacji morskich farm wiatrowych na działalność rybacką. Organ jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał również interes środowiska rybackiego. Swoje stanowisko organ dodatkowo uzasadnił brakiem przedłożenia przez wnioskodawcę wiarygodnych danych (analiz, opinii), z których wynikałoby, że planowana inwestycja nie będzie miała wpływu, zwłaszcza negatywnego na żywe zasoby morza. Jak stwierdził organ, zadaniem ministra właściwego do spraw rybołówstwa jest nie tylko zarządzanie żywymi zasobami morza, ale również ich ochrona, mająca na celu m.in. ich zrównoważone i racjonalne wykorzystywanie. Brak odpowiedniej analizy w zakresie wpływu wzniesienia i wykorzystania przedmiotowego przedsięwzięcia, zdaniem organu, skutkuje koniecznością zastosowania ostrożnego podejścia do inwestycji w polskich obszarach morskich, aby nie doprowadzić do zaburzenia i degradacji ekosystemu morskiego. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono mu: 1. przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie art. 107 w zw. z art. 104, 124 k.p.a.; wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji co stanowi naruszenie art. 107 oraz art. 124 k.p.a. oraz naruszenie zasad postępowania – zasady praworządności tj. art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa – art. 8 k.p.a., zasady udzielania informacji – art. 9 k.p.a., zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. 2. przepisów prawa materialnego – art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej, poprzez niewskazanie podstaw prawnych wydanego postanowienia oraz niewykazanie zagrożeń jakie niesie planowana inwestycja. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki szczegółowo rozwinął wskazane zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego ze względu na jego wadliwość oraz umorzenie postępowania o wydanie opinii z uwagi na niedopuszczalność wydania opinii po upływie przewidzianego przez ustawę o obszarach morskich terminu 90 – dniowego dla wydania tej opinii zgodnie z ww. ustawą oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł replikę na odpowiedź Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skargę. Sąd Wojewódzki uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Jest to tzw. postępowanie wpadkowe, którego celem jest uzyskanie przez organ administracji prowadzący postępowanie główne stanowiska organu administracji zajmującego się tą dziedziną życia społecznego, która nie wchodzi w zakres działalności organu administracji prowadzącego postępowanie główne. Organ administracji, który prowadzi postępowanie wpadkowe, wyraża swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania głównego, oceniając je przez pryzmat własnej wiedzy z tej dziedziny życia społecznego, która należy do zakresu działalności tego organu. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy. W niniejszej sprawie organem administracji prowadzącym postępowanie główne, to jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wzniesienie i wykorzystywanie morskiej farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Organem prowadzącym postępowanie wpadkowe jest minister właściwy do spraw rybołówstwa, to jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było więc dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na jedną z dziedzin życia społecznego, która należy do właściwości tego ministra jaką jest rybołówstwo. Z ustawy o rybołówstwie wynika, że określa ona zakres zadań, właściwość organów oraz tryb postępowania m.in. w sprawach racjonalnego wykonywania rybołówstwa, w tym ochrony żywych zasobów morza (art. 1 ust. 1 pkt 2) oraz w sprawach kontroli i nadzoru nad wykonywaniem rybołówstwa (art. 1 ust. 1 pakt 3 lit. a). Pojęcie "rybołówstwo" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o rybołówstwie. Z przepisów tych wynika, że "rybołówstwo" to rybołówstwo morskie, skup lub przetwórstwo na morzu organizmów morskich, połów organizmów morskich w celach naukowo-badawczych, szkoleniowych albo sportowo-rekreacyjnych, zarybianie oraz chów lub hodowlę ryb i innych organizmów morskich (art. 2 pkt 1). Z kolei "rybołówstwo morskie", to połów organizmów morskich w morzu w celach zarobkowych. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał argumenty, które jego zdaniem przemawiają za tym, by wydać negatywną opinię co do planowanej inwestycji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powołując się na opinię Instytutu Morskiego w Gdańsku stwierdził, że dojdzie do: 1. ograniczenia migracji i skupiania się ryb w strefie prowadzenia prac; 2. okresowego zamknięcia rejonu prac dla łodzi rybackich i innych jednostek pływających oraz zakazu prowadzenia rybołówstwa i połowów sportowych; 3. wzrostu zanieczyszczeń wtórnych na formy larwalne i juwenalne hydrobiontów, w tym ryb; 4. zmiany pola magnetycznego obszaru i jego wielokierunkowego, szkodliwego oddziaływania na przebieg procesów życiowych organizmów dennych i pelagicznych; 5. niebezpieczeństwa związanego z emisją fal o długości poniżej poziomu słyszalności, które będą odstraszały ryby w promieniu 200 m od lokalizacji farmy wiatrowej, co spowoduje wytworzenie wokół elektrowni strefy bezrybnej; 6. zakłócenia procesów hydrologicznych w morzu poprzez zmianę prądów, przemieszczanie osadów i organizmów morskich; 7. negatywnego oddziaływania hałasu oraz wibracji wytwarzanych przez turbiny na ssaki morskie oraz ryby; 8. pozbawienia stworzeń morskich ich miejsc bytowania i sprawienia, że nastąpi fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów przez inwestycje polegające na wykorzystaniu na danym akwenie obcych materiałów np. umocnień brzegowych (falochrony, poldery), wydobyciu piasku i kruszywa; 9. degradacji dna morskiego, po którym zostaną przeprowadzone instalacje elektryczne, co spowoduje migracje populacji ryb w inne strefy Bałtyku; 10. utrudnień w dostępie do innych łowisk poprzez konieczność omijania tychże farm, a w konsekwencji do wzrostu kosztów eksploatacji statków rybackich i wydłużenia okresu pobytu na morzu ze względu na planowaną lokalizację morskich farm wiatrowych; 11. potencjalnego niewykorzystania przez Polskę przyznanych jej kwot połowowych ze względu na wyławianie znacznej ilości ryb na akwenie, na którym zaplanowana jest realizacja inwestycji; 12. ponadto organ podkreślił, że teren budowy morskich farm wiatrowych jest terenem najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych na Bałtyku. Przytoczona powyżej argumentacja wskazana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zdaniem Sądu, jest argumentacją racjonalną i opierając się na tych argumentach organ mógł wydać negatywną opinię na temat planowanej inwestycji. Należy ponadto zwrócić uwagę, że sama Spółka w opiniowanym wniosku wskazuje na potencjalnie negatywny wpływ inwestycji. Przytoczyć tu należy m. in. punkt 4.2.1. wniosku wskazujący na możliwość negatywnego wpływu inwestycji na rybołówstwo, czy punkt 4.2.2. wskazujący na możliwość wpływu przedsięwzięcia na transport morski i warunki żeglugi. W uzasadnieniu zajętego negatywnego stanowiska organ na poparcie swojego stanowiska przywołał też argumenty niezasadne (m.in. negatywne sygnały płynące ze środowiska rybackiego odnośnie inwestycji, niekonstytucyjność lokowania inwestycji morskich farm wiatrowych, interes środowiska rybackiego, a w szczególności armatorów statków rybackich), które jednak nie mogą być podstawą do uchylenia wydanych przez Ministra postanowień. Podstawy do uchylenia postanowień powstałyby wówczas, gdyby organ nie wskazał argumentów wystarczających do wydania negatywnej opinii w przedmiocie wniosku o pozwolenie, zaś zamiast tego powołał argumenty niezasadne. Jednak w niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, o którym mowa w art. 37a, pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, określonych w art. 22, wydaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich w razie zaistnienia zagrożeń wskazanych w tym przepisie odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1. Natomiast art. 23 ust. 4 ustawy obszarach morskich stanowi, że wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, ustala się na podstawie przepisów odrębnych. Z analizy treści art. 23 ustawy o obszarach morskich wynika, że przepisy wskazane w drugim zarzucie skargi adresowane winny być do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, do właściwości którego należy wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Przepisy te nie są adresowane do ministra właściwego do spraw rybołówstwa, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich. Co prawda, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niepotrzebnie wskazywał przepisy stanowiące "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, tj. art. 17 i art. 17a ustawy o rybołówstwie, jednak nie zmienia to okoliczności, że organ ten nie mógł naruszyć ani art. 23 ust. 3, ani art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, bowiem przepisy te nie są adresowane do niego i nie są stosowane przy wydawaniu opinii, o której mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich, tylko przy rozstrzyganiu sprawy o pozwoleniu, o którym mowa w ust. 1. Podsumowując Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 106 k.p.a. organ współdziałający (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Niemniej jednak wypada zauważyć, że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności. Może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję. Stąd też, mając na uwadze zakres uzgodnień, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował ogólne reguły postępowania wynikające z art. 7, art. 15, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie odpowiada warunkom określonym w art. 107 k.p.a. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydanego w tej sprawie postanowienia wskazują, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu wydania opinii po upływie przewidzianego przez ustawę o obszarach morskich terminu 90 – dniowego dla wydania opinii (art. 24 ust. 2a) Sąd wskazał, że skutek wynikający z przekroczenia tego terminu może mieć miejsce wówczas, gdy Minister nie podejmuje jakichkolwiek czynności celem wydania opinii. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Minister czynności takie podejmował o czym świadczy fakt wydania postanowień z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2012 r., którymi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedłużył termin do wydania opinii. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie zapisów przewidzianych w art. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 45 Konstytucji R.P.; - naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 134 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Nadto jako podstawy kasacyjne wskazano: - naruszenie art. 2 i art. 45 Konstytucji R.P. poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie w kontekście sprawy; - naruszenie art. 134 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie i nierozważenie zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze; - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 23 ust. 2 i 2a ustawy o obszarach morskich, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie, nadto poprzez pominięcie przez sąd, iż organy winny opiniować konkretny wniosek skarżącego a nie inwestycje o danym charakterze w sposób ogólny przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Sądowi Wojewódzkiemu oraz obciążenie kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie odpowiada wymienionym wyżej warunkom. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu. Wskazany jako naruszenie prawa materialnego zarzut obrazy zasady państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, w którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd postawiony został, jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w kontekście naruszenia przepisów procedury sądowej (art. 134 p.p.s.a.). Treści art. 134 p.p.s.a. wskazuje na procesowy charakter zarzutu, gdyż podnosi się w nim, iż Sąd Wojewódzki naruszył zasady kontroli aktu administracyjnego m.in. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, a także przez niedokonanie całościowej analizy zagadnień objętych zaskarżeniem. Zarzuty te – naruszenia art. 2 i art. 45 Konstytucji RP oraz art. 134 P.p.s.a. – nie mają jednak usprawiedliwionej podstawy. Stawiając bowiem zarzuty wobec dokonanej przez Sąd Wojewódzki kontroli, skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać granic i charakteru rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy odnoszącej się jedynie do fragmentu zamierzenia będącego przedmiotem wniosku i w tym kontekście rozważać zakres kontroli sądowej, a co za tym idzie zakres analizy, którą Sąd Wojewódzki winien przeprowadzić rozpoznając zarzuty postawione w skardze zwykłej. Z tego powodu, odnosząc się też do zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 23 ust. 2 i 2a ustawy o obszarach morskich, na wstępie zauważyć należy co następuje. Rekonstrukcji znaczenia przepisu art. 23 ust. 2 i 2a oraz związanych z nim art. 23 ust. 3 i 4 oraz art. 27e ust. 2 ustawy o obszarach morskich nie można odrywać od systematyki tej ustawy, a szczególnie rozdziału 4 tej ustawy znowelizowanego ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. Nr 134, poz. 778). Jak wynika z projektu uzasadnienia tej ustawy jej cele polegać mają na umożliwieniu rozwoju na polskich obszarach morskich energetyki wiatrowej, poprzez dostosowanie przepisów regulujących wydawanie pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń do uwarunkowań procesu inwestycyjnego w energetyce wiatrowej na morzu, ale także zauważa się, że zaproponowane zmiany nie będą premiować energetyki wiatrowej względem innych przedsięwzięć budowlanych planowanych i realizowanych na polskich obszarach morskich, gdyż będą w taki sam sposób ułatwiać przygotowanie i realizację wszystkich projektów. Z uzasadnienia projektu zmiany ustawy wynika też, w odniesieniu do materii rozpoznawanej sprawy, że projekt likwiduje ponadto ryzyko zbyt długich uzgodnień pomiędzy właściwymi organami (sześcioma ministrami) w procesie wydawania pozwolenia na wznoszenie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń. Skutkiem powyższego było dodanie art. 23 ust. 2a w brzmieniu "Organy, o których mowa w ust. 2, wydają opinię w terminie nie dłuższym niż 90 dni od dnia otrzymania wniosku; niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń." W uzasadnieniu tejże ustawy nowelizacyjnej podkreśla się też, że w wyniku złożenia wniosku zainicjowane zostaje postępowanie prowadzące do uzyskania przez inwestora odpowiednika decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji realizowanych na lądzie, która udzielana jest w postępowaniu rozstrzygającym po spełnieniu dalszych warunków zapisanych w ustawie, a dopiero kolejnym etapem działania inwestora może być uzyskanie pozwolenia na budowę. Postępowanie uzgodnieniowe jest zatem jedną z początkowych sekwencji działań w odniesieniu do całego postępowania inwestycyjnego. Na marginesie zauważyć jednak trzeba, że pomiędzy typowym postępowaniem lokalizacyjnym wynikającym z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) i postępowaniem występującym na gruncie ustawy o obszarach morskich występują daleko idące różnice, które mają znaczenie dla postrzegania funkcji wypełnianej w tym systemie przez postępowania wpadkowe, związane z dokonywaniem uzgodnień. Jak już powiedziano postępowania te należą do wstępnej części całej procedury, kończonej rozstrzygnięciem o charakterze koncesyjnym, w którym Państwo udzielając pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp dysponuje zagospodarowaniem przestrzeni morskiej w wyłącznej strefie ekonomicznej, w której zgodnie z treścią art. 17 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej przysługują mu suwerenne prawa w celu rozpoznawania, zarządzania i eksploatacji zasobów naturalnych, zarówno żywych, jak i mineralnych, dna morza i wnętrza ziemi pod nim oraz pokrywających je wód, a także ochrona tych zasobów oraz suwerenne prawa w odniesieniu do innych gospodarczych przedsięwzięć w strefie. Rzeczpospolita Polska wykorzystuje w opisanym zakresie władztwo nie tylko w odniesieniu do budowania i użytkowania sztucznych wysp, konstrukcji i innych urządzeń, ale też w odniesieniu do badań naukowych morza, ochrony i zachowania środowiska morskiego, zachowując też inne uprawnienia przewidziane w prawie międzynarodowym. W obszarach tych występują zatem różne interesy Państwa, które może ono realizować stosownie do swoich potrzeb suwerennie określając priorytety i wartości, a także dokonując wyboru pomiędzy tymi wartościami, mając na uwadze długofalowe skutki działań podejmowanych na tych obszarach. Stąd też bierze się potrzeba, przed podjęciem strategicznych z punktu widzenia państwa decyzji, co do sposobu zagospodarowania obszarów morskich, zasięgnięcia resortowych opinii, które mają dostarczyć organowi wydającemu pozwolenie wiedzy o ewentualnych konfliktach pomiędzy wartościami określonymi w art.17 tej ustawy. Opinie te nie mają charakteru wiążącego dla tego organu (odmiennie niż wiążące uzgodnienia w postępowaniach lokalizacyjnych opartych o przepisy planistyczne). Organ uzgadniający, przystępując do wykonania czynności administracyjnych, dysponuje materiałem wynikającym z treści wniosku i załączonych przez inwestora dokumentów oraz wiedzą instytucjonalną (resortową), jest także ograniczony przez ustawodawcę czasem (90 dni) na wyrażenie stanowiska odnośnie rozpatrywanego wniosku. Przepisy ustawy nie przewidują, że we wstępnej fazie sprawy głównej lub na etapie uzgodnień dokonywane będą czynności związane z prowadzeniem postępowania środowiskowego, czy chociażby przygotowaniem raportu. Z przytoczonych względów opinia organu uzgadniającego oparta jest zasadniczo na materiale dowodowym, który możliwy jest do zgromadzenia w dosyć krótkim czasie, ma zatem charakter dużo bardziej ogólny niż możliwy do uzyskania w postępowaniu środowiskowym. Opinia taka stanowi też materiał wyjściowy dla organu wydającego decyzję w postępowaniu głównym, który po ocenie materiału wynikającego również z opinii innych ministrów i oceniając projektowane zamierzenie kompleksowo, podejmuje stosowną decyzję. W ustawie nowelizującej z 2011 r. po art. 27b dodano art. 27c-27p. Przepis art. 27e ust. 2 stanowi – dla ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej podstawę do ewentualnego wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia przed zakończeniem postępowania rozstrzygającego w przypadku, gdy opinia, o której mowa w art. 23 ust. 2 do wniosku jest negatywna. Z omówionych przepisów wynika, że postępowanie uzgodnieniowe jest częścią administracyjnego postępowania głównego prowadzonego przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, kończy się wydaniem opinii organu posiadającego kompetencje w określonym zakresie. Akty administracyjne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poddane kontroli Sądu Wojewódzkiego znajdują zatem podstawę w art. 106 k.p.a. Przedmiot postępowania opiniującego musi być zawsze merytorycznie związany z postępowaniem głównym, które jednocześnie wyznacza jego zakres, organ współdziałający nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz w rozstrzyganiu sprawy, a winien jedynie przyczynić się do poszerzenia jego wiedzy odnoszącej się do stanu faktycznego lub prawnego konkretnej sprawy o dodatkowe informacje znane organowi współdziałającemu (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, ONSA 1998, nr 4, poz. 123 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Zauważyć tu należy, że nie budzi sporów w orzecznictwie sądowym, iż opinia, o której mowa w art. 106 k.p.a. jest jedną z najsłabszych form współdziałania organów i w odróżnieniu od najsilniejszej formy uzgodnienia wydawanej decyzji (współdecydowania) nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98). Skoro opinia nie ma mocy wiążącej, to podlega ona, w ramach przepisów o postępowaniu administracyjnym, samodzielnej, swobodnej ocenie przez organ, do którego kompetencji i właściwości należy wydanie decyzji (tak w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1995 r., sygn. akt VI SA 10/95). W dodatku ocena ta prowadzić również może do nieuwzględnienia opinii w postępowaniu głównym, i o ile będzie dostatecznie uzasadniona, trudny byłby do zaakceptowania zarzut naruszenia prawa. Nie mniej jednak końcowy efekt działania opinii w postępowaniu głównym, nawet w oparciu o dotychczasowe doświadczenia wnioskodawcy, nie może być przedmiotem ocen sądu kontrolującego postępowanie administracyjne odnoszące się jedynie do tej opinii. Warto w tym miejscu dodać, że opisany wyżej charakter postępowania opiniującego, polegający na wypowiadaniu sądów i ocen o pewnym wycinku rzeczywistości, a więc ze swojej istoty ocen wartościujących, z punktu widzenia kontroli sądowej powoduje, że ocenę legalności takiego postępowania sąd administracyjny może prowadzić jedynie w odniesieniu do kryteriów i sposobu wyrażania przez organ ocen, a nie przez badanie istoty rzeczy, tj. analizę treści opinii i jej konfrontowanie z poglądami wyrażanymi przez inwestora. Sąd Wojewódzki oceniał zatem zasadnie w kontrolowanej sprawie racjonalność opinii i zawartej w niej argumentacji. Zakres opinii właściwego organu wynikać winien oczywiście z przyznanych mu kompetencji, a odnosić się do przedmiotu uzgadnianego zagadnienia. W treści art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich mowa jest o niemożności udzielenia żądanego pozwolenia, jeżeli jego wydanie pociągnęłoby za sobą zagrożenie dla określonych w nim okoliczności, wystąpienie zaś zagrożeń, o których mowa w ust. 3, ustala się na podstawie przepisów odrębnych. Przepis ten zaadresowany jest do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, gdyż to on jest organem uprawionym do wydania końcowej decyzji, o której mowa w tym przepisie. W tej kwestii w pełni zgodzić się należy z poglądem Sądu Wojewódzkiego wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Jeżeli tak, to zakres opiniowania organu wydającego opinie w toku uzyskiwania pozwolenia winien odnosić się – ale jedynie pośrednio, bo przez pryzmat kompetencji organów opiniujących - do możliwych zagrożeń wymienionych w sposób ogólny w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich. Organem właściwym do opiniowania spraw związanych z rybołówstwem morskim jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a przepisami odrębnymi są te przepisy, które należą do kompetencji tego Ministra w zakresie wynikającym z ustawy o rybołówstwie. Nie można też zanegować poglądu, że odesłanie do przepisów odrębnych daje pole organowi opiniującemu do wyrażenia opinii uwzględniającej różne aspekty sprawy, charakterystyczne dla danej branży i nie można poczytywać za błąd, ani też za wyjście poza granice opiniowanej sprawy, jeżeli organ opiniujący wypowie się co dalej idących możliwych skutków realizacji przedsięwzięcia, niż to wynika z materiałów zaprezentowanych przez inwestora załączonych do wniosku. Współdziałanie organów polega bowiem na tym, że organ mający podjąć decyzję w sprawie, a nie mając jednak dostatecznej wiedzy branżowej (resortowej) sięgać musi po opinie innych organów, które wiedzę taką posiadają. Prawidłowo zatem ocenił Sąd Wojewódzki, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał argumenty, które jego zdaniem przemawiają za tym, by wydać negatywną opinię co do planowanej inwestycji stwierdzając m.in., że dojdzie do: ograniczenia migracji i skupiania się ryb w strefie prowadzenia prac; okresowego zamknięcia rejonu prac dla łodzi rybackich i innych jednostek pływających oraz zakazu prowadzenia rybołówstwa i połowów sportowych, zmiany pola magnetycznego obszaru i jego wielokierunkowego, szkodliwego oddziaływania na przebieg procesów życiowych organizmów dennych i pelagicznych, negatywnego oddziaływania hałasu oraz wibracji wytwarzanych przez turbiny na ssaki morskie oraz ryby; pozbawienia stworzeń morskich ich miejsc bytowania i sprawienia, że nastąpi fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów przez inwestycje; utrudnienia w dostępie do innych łowisk poprzez konieczność omijania tychże farm, a w konsekwencji do wzrostu kosztów eksploatacji statków rybackich i wydłużenia okresu pobytu na morzu ze względu na planowaną lokalizację morskich farm wiatrowych; potencjalnego niewykorzystania przez Polskę przyznanych jej kwot połowowych ze względu na wyławianie znacznej ilości ryb na akwenie, na którym zaplanowana jest realizacja inwestycji; ponadto organ podkreślił, że teren budowy morskich farm wiatrowych jest terenem najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych na Bałtyku. W świetle tego, co wyżej powiedziano nie można uznać za posiadające usprawiedliwioną podstawę zarzuty naruszenia art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania twierdzeń i dowodów przedstawionych na poparcie zarzutów skargi, a w rezultacie oparcie się na okolicznościach niedotyczących tej sprawy, brak rozpatrzenia zarzutów skargi i nie rozpoznanie istoty sprawy. Istotnie Sąd Wojewódzki, nie wypowiadał się co do istoty opinii, lecz tylko co do tego, że argumenty przedstawione przez organ są racjonalne i wobec tego mogły być przez organ wyrażone w negatywnej opinii. Zważyć bowiem trzeba, że Sąd Wojewódzki sprawuje kontrolę administracji publicznej z punktu widzenia zgodności prawem materialnym i procesowym, nie prowadzi jednak postępowania dowodowego, ani nie rozstrzyga sprawy in merito. Ze względów wyżej przedstawionych nie mógł też okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 2 i 2a ustawy o obszarach morskich. Na etapie opiniowania zamierzenia inwestycyjnego, o którym mowa w niniejszej sprawie, nie tylko nie ma podstaw do przeprowadzania daleko idących badań i szczegółowego odnoszenia się do potencjalnego oddziaływania inwestycji na środowisko, jeśli uwzględnić zakres kompetencyjny opiniującego w tej sprawie Ministra, którego zadaniem jest odniesienie się do danych zawartych we wniosku z punktu widzenia spraw związanych z rybołówstwem. Pamiętać też trzeba, że oddzielną opinię w danej sprawie przedstawia minister właściwy rzeczowo w sprawach ochrony środowiska. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.