I OSK 1091/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 466/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia L. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od S. Polska na rzecz P. S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt. II SAB/Wa 466/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność P. S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1) zobowiązał P. S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 13 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądził od P. S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku podano, że Stowarzyszenie [...] zwróciło się w dniu 13 lipca 2012 r. drogą elektroniczną do P. S.A. z siedzibą Warszawie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów podpisanych z członkami aktualnego Zarządu Spółki. W odpowiedzi na wniosek Spółka w dniu 2 sierpnia 2012 r. poinformowała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w związku z czym Spółka nie ma obowiązku ich udostępnienia. Umowy stanowiące podstawę zatrudnienia członków Zarządu P. S.A. dotyczą funkcjonowania Spółki w sferze stosunków pracy i nie są związane z wykonywaniem władzy publicznej, gdyż Spółka zawierając tego typu umowy nie występuje w roli organu wykonującego władzę publiczną, lecz działa jako kierownik zakładu pracy. Tym samym w zakresie treści przedmiotowych umów prawo do informacji, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie ma zastosowania i nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie [...] wniosło w dniu 8 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 lipca 2012 r. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego żądane informacje w postaci umów podpisanych z aktualnymi członkami Zarządu P. S.A. są informacją publiczną. Wniosek o umowy zawierane z Zarządem, w tym informacja o otrzymywanym wynagrodzeniu nie narusza chronionych danych osobistych pracownika, lecz stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi, a zatem podlega w świetle zasady jawności finansów sektora publicznego udostępnieniu. Fakt, że ujawnienie umów zawartych z członkami zarządu może pozwolić na przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę indywidualnemu członkowi zarządu nie zmienia publicznego charakteru żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymała stanowisko zajęte w sprawie, wnosząc o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Zdaniem Sądu I instancji niespornym jest, że P. S.A. z siedzibą Warszawie, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a spór sprowadza się do oceny czy żądane przez skarżącego umowy podpisane z członkami aktualnego Zarządu Spółki mają charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji umowy te, w tym również wynagrodzenie członków zarządu Spółki mają charakter informacji publicznej, gdyż obrazują zasady funkcjonowania Spółki, w szczególności tryb działania w zakresie wykonywanych zadań publicznych i działalności w ramach wydatkowania środków publicznych, który winien być transparentny i poddany kontroli społecznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje bowiem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje zatem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Stąd też informacją publiczną będą dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Udostępnieniu żądanych dokumentów (umów) nie sprzeciwia się też, zdaniem Sądu I instancji, wskazane w art. 5 ust 2 ustawy ograniczenie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności. Jak podał Sąd, na temat zagadnienia kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną lub zatrudnionej i wynagradzanej ze środków publicznych z prawem osób trzecich do informacji publicznej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK- A z 2006 r., nr 3, poz. 30). Trybunał zwrócił uwagę, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Sąd I instancji uznał, że skoro wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznych, to Spółka, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winna żądane informacje udostępnić w formie określonej we wniosku, a jeżeli w jej ocenie zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia, wydać stosowną decyzję. Nie czyniąc tego pozostaje ona w bezczynności. Sąd I instancji nie stwierdził, by istniejąca bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, a także czynności, jakie Spółka podjęła (choć nieprawidłowe) Sąd ocenił, że nie można uznać, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. S.A. z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że informacje w postaci umów podpisanych z aktualnymi członkami Zarządu P. S.A. stanowią informację publiczną; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku S[...], mimo że P. S.A. podjęła czynności związane z powyższym wnioskiem zakończone wystosowaniem pisma z dnia 2 sierpnia 2012 r., które nie zostało zaskarżone skargą przez S[...] i w konsekwencji bezzasadnym uwzględnieniu skargi na bezczynność, podczas gdy przedmiotowa skarga powinna zostać oddalona; b) art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy skutkujące brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia, to jest pominięcie wyjaśnienia, dlaczego umowy zawierane z członkami Zarządu Spółki mają charakter informacji publicznej oraz dlaczego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obrazują tryb działania Spółki w zakresie wykonywanych zadań publicznych i wydatkowanych środków publicznych, prowadzące do nierozstrzygnięcia istoty sprawy; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do wniosku P. S.A. o odrzucenie skargi na bezczynność oraz rozważań dotyczących stwierdzenia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, skutkujące nierozstrzygnięciem istoty sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz P. S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty podkreślając, że umowy regulujące warunki współpracy członków zarządu P. S.A. ze Spółką nie stanowią informacji publicznej, bowiem Spółka nie występuje w tych stosunkach w charakterze organu wykonującego władzę publiczną. Umowy dotyczące sfery stosunków pracy lub stosunków cywilnoprawnych nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 października 2013 r. pełnomocnik występującego dotychczas w sprawie Stowarzyszenia [...] poinformował o zmianie nazwy stowarzyszenia na [...], składając postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy o dokonanych zmianach w Krajowym Rejestrze Sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając, stosownie do treści art. 183 § 2 p.p.s.a., wystąpienie przesłanek nieważności Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie takich naruszeń. Dlatego też w postępowaniu kasacyjnym sprawa podlegała ocenie w ramach podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony – stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - należało uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala ocenić, czy kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, a prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa. Sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne kontrola działań podmiotów wykonujących zadania publiczne polegać powinna na wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, zaś z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd poddał analizie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty podniesione w skardze. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji powinno także zawierać wywód prawny, z którego w sposób jednoznaczny można wywieść, jakie względy prawne przesądziły o stanowisku sądu. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., niepozostające bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, ma miejsce między innymi w przypadku takiego jego uzasadnienia, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. I GSK 685/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie niniejszej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wskazanych w cytowanym wyżej przepisie. W szczególności brak jest w zaskarżonym wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych elementów stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i podniesionych w skardze zarzutów, a także stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. W tym zakresie nie jest wystarczające przytoczenie fragmentu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., K. 17/05 (OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30). Z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji powinno w sposób niebudzący wątpliwości wynikać dlaczego uznano skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wniesioną w niniejszej sprawie za uzasadnioną. Temu zadaniu uchybił Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie, które ze względu na swą lakoniczność nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przedstawił przekonującej argumentacji uzasadniającej stanowisko, że umowy podpisane z członkami zarządu [...], w tym również ich wynagrodzenie mają charakter informacji publicznej. Brak jest w motywach wyroku własnych, merytorycznych rozważań Sądu. Sąd I instancji po przedstawieniu ogólnych zasad dotyczących udostępniania informacji publicznych zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. ograniczył się do przytoczenia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w powołanym wyroku z dnia 20 marca 2006 r., odnoszącego się do kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną z prawem osób trzecich do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd dowolnie rozszerzył krąg podmiotów objętych powołanym uzasadnieniem o osoby zatrudnione i wynagradzane ze środków publicznych, gdy w rzeczywistości Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w cytowanym orzeczeniu wyłącznie o kolizji prawa do informacji z interesem prywatnym (prawem do prywatności) osób pełniących funkcje publiczne. Takie działanie nie może być postrzegane jako prawidłowa realizacja celów sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Sąd nie uczynił argumentacji organu i strony przedmiotem swoich szczegółowych rozważań. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Słusznie więc skarżąca Spółka zarzuca, że brak należytego wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., w tym szczegółowego odniesienia się do zarzutów Spółki w zakresie stanowiska wyrażonego w skardze, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r., stanowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy i z tego względu koniecznym stało się uwzględnienie skargi kasacyjnej. W takim stanie sprawy za przedwczesne uznać należało rozważanie zarzutów o charakterze materialnoprawnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.