III SA/Wr 513/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. P. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. z dnia [....] grudnia 2011 r. nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpatrzeniu odwołania M. B. i J. P. (wspólników spółki cywilnej "A" s.c.) od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]) nakładającej na odwołujących się karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w całości i nałożył na wspólników karę pieniężną w wysokości [...] zł za ten sam czyn, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), art. 4 pkt 3, 4 i 22, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.t.p.), art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) oraz Lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy wskazał na – przeprowadzoną przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego w dniu [...] sierpnia 2011 r. we W. – kontrolę drogową, podczas której stwierdzono, że P. Z., kierujący pojazdem marki [...], nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej 32 tony, przewoził ok. 10 000 kg betonu. Kierowca okazał kontrolującym dokument związany z przewożonym towarem oraz wypis z zaświadczenia na krajowy przewóz rzeczy na potrzeby własne (nr [...]), wystawiony przez Starostę S. w dniu [...] kwietnia 2009 r. Przesłuchany w charakterze świadka P. Z. zeznał, że nie jest pracownikiem wspólników spółki cywilnej, na rzecz których wykonywał przewóz, uczynił to bowiem na podstawie umowy zlecenia. Ponieważ kierowca nie okazał inspektorom stosownej licencji lub wypisu z licencji na krajowy lub międzynarodowy przewóz drogowy, organ pierwszej instancji uznał, że każdy ze wspólników wykonywał krajowy transport drogowy bez licencji. Organ prowadzący postępowanie administracyjne ustalił, że wspólnicy nie występowali z wnioskiem o wydanie licencji na krajowy transport drogowy rzeczy, dysponowali natomiast zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. (nr [...]) na przewozy drogowe na potrzeby własne, do którego w dniu [...] kwietnia 2009 r. zgłosili pojazd marki [...], nr rej. [...]. Ponadto organ pierwszej instancji otrzymał od firmy "B" sp. z o.o. kopię Deklaracji Zgodności nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i kopię faktury VAT nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., co pozwoliło stwierdzić, że przewożony w dniu kontroli beton R-15 (4 m3), z dołączonym dokumentem [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., należał do wspólników spółki cywilnej "A". Przy ponownym przesłuchaniu ([...] listopada 2011 r.) kierowca zmienił – złożone w dniu kontroli – zeznania dotyczące łączącej go ze wspólnikami spółki cywilnej umowy zlecenia, stwierdzając że dokonał tego przewozu bez umowy i nieodpłatnie, jako koleżeńskiej przysługi dla wspólników. Oceniając ustalony stan faktyczny, organ uznał, że kontrolowany przewóz miał cechy przewozu wykonywanego pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, nie spełniał jednak warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. Dlatego też organ nie podzielił argumentacji J. P. (wspólnika M. B.), że transport betonu nie był przewozem na potrzeby własne firmy, lecz na prywatne potrzeby wspólnika, który zamierzał wykorzystać ten towar na cele własne (pismo z dnia 23 września 2011 r.). Ponieważ wspólnicy spółki cywilnej nie legitymowali się licencją do wykonywania transportu drogowego, organ pierwszej instancji nałożył na wspólników karę pieniężną w wysokości [...] zł (według załącznika kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego wynosiła [...] zł), ograniczając ją do [...] zł, stosownie do obowiązującej w dacie wydania decyzji ([...] grudnia 2011 r.) maksymalnej sumy (art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d.). Organ odwoławczy potwierdził ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, jednakże uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na wspólników karę pieniężną w wysokości [...] zł. Zmniejszenie kary pieniężnej organ odwoławczy uzasadnił zmianą stanu prawnego w czasie rozpatrywania sprawy w drugiej instancji. Powołał się przy tym na art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz na znowelizowany (z dniem 1 stycznia 2012 r.) tą ustawą art. 92a ust. 2 u.t.d., w którym ustawodawca ograniczył sumę kar pieniężnych nakładanych za naruszenie stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej do kwoty [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. P. i M. B. wnieśli o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., zarzucając wydanie tego aktu z naruszeniem: • art. 7, art. 10, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. – przez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uchylanie się organu od ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych, niezbędnego do ustalenia charakteru kontrolowanego przewozu drogowego; • art. 11 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 18 ust. 5 u.t.d. – przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że przedsiębiorca wykonywał transport drogowy, podczas gdy z dokumentacji kontrolnej i wyjaśnień strony nie wynikał fakt wykonania takiego przewozu; • art. 8 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej) – przez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, bez oceny branych pod uwagę podczas analizy okoliczności; • art. 4 pkt 15 u.t.d. – przez brak ustalenia stanu faktycznego i założenie, że kontrolowany był przewoźnikiem w rozumieniu Lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym; • art. 107 § 3 k.p.a. – przez wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, na którym oparto uzasadnienie decyzji, a także podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie błędnych przesłanek faktycznych i merytorycznych, dotyczących Lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym; • art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez ustalenie stanu faktycznego z pominięciem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie może pozostać w zbiorze legalnych aktów administracji publicznej, z innych jednak względów niż wskazane w skardze. Decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, spowodowanym niewłaściwą (nieprawidłową) wykładnią unormowań dotyczących kar pieniężnych za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej (art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d., w zw. z Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy zawierającego wykaz naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia), co miało wpływ na wynik sprawy, jakim w rozpoznawanym przypadku jest zakres odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem umowy spółki cywilnej za czyn podlegający penalizacji. Lektura akt sprawy i uzasadnień wydanych decyzji administracyjnych prowadzi do wniosku, że za jedno zdarzenie, z którym norma prawna łączy odpowiedzialność administracyjną w postaci kary pieniężnej, organy nałożyły na dwóch – działających wspólnie na podstawie umowy spółki cywilnej – przedsiębiorców obowiązek zapłaty za przypisywany im czyn kary pieniężnej w podwójnej wysokości. Nie można nie zauważyć, że już w osnowie pierwszoinstancyjnej decyzji organ – adresując rozstrzygnięcie do obu wspólników spółki cywilnej wykonujących przewóz drogowy – nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, podczas gdy obowiązujący w dniu zdarzenia (kontroli) i wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji załącznik do ustawy o transporcie drogowym określał karę za "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek" w wysokości [...] zł. Z takiego rozstrzygnięcia wynika, że podwojona kwota kary pieniężnej została powiązana z faktem wykonywania transportu drogowego przez dwa podmioty połączone węzłem obligacyjnym, którego źródłem była umowa spółki cywilnej. Mając jednak na wadze unormowanie zawarte art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d., w wersji obowiązującej w czasie wydawania decyzji (suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty [...] zł w odniesieniu do kontroli drogowej), organ pierwszej instancji ograniczył karę do [...] zł. Organ odwoławczy uchylił wprawdzie pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w całości (choć w uzasadnieniu stwierdził, że "Po wnikliwej analizie zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego organ II instancji utrzymuje zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy") i nałożył na wspólników karę pieniężną w kwocie [...] zł, uczynił to jednak nie z powodu wadliwego obciążenia wspólników podwójną karą za jedno – stwierdzone podczas kontroli drogowej i objęte karą pieniężną – zdarzenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, lecz tylko dlatego, że w czasie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji obowiązywał już (od 1 stycznia 2012 r.) art. 92a ust. 2 u.t.d., który sumę kar pieniężnych nałożonych za naruszenie stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej ograniczał do kwoty [...] zł. Wobec niezmienionej wysokości kary za "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek" ([...] zł – Lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), nietrudno dostrzec, że organ odwoławczy – nakładając na wspólników karę pieniężną w kwocie [...] zł (jako maksymalnej według art. 92a ust. 2 u.t.d.), a nie w wysokości [...] zł (za jedno karalne zdarzenie) – zaakceptował wadliwe rozumowanie organu pierwszej instancji o konieczności podwojenia kary pieniężnej w rozpatrywanym przypadku ze względu na działanie dwóch przedsiębiorców. Adresatem unormowania zawartego w art. 92a ust. 1 u.t.d. są podmioty wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. Podmiotem takim może być przedsiębiorca działający jako osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną (art. 331 k.c., art. 8 § 1 k.s.h.). Określając w ten sposób krąg podmiotów mogących mieć status przedsiębiorcy (art. 431 k.c.; art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), ustawodawca wyeliminował z tego zbioru struktury organizacje powstające wskutek zawarcia umowy spółki cywilnej, czyniąc przedsiębiorcami jej wspólników (art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy). Kierując się ideą wyrażoną już w tytule ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., ustawodawca nie ograniczył przedsiębiorców do jednopodmiotowej czy też jednoosobowej działalności gospodarczej, a więc nie zakazał podejmowania i wykonywania wspólnych działań gospodarczych przez kilka podmiotów, czy też prowadzenia wspólnego przedsiębiorstwa (art. 551 k.c.) z wykorzystaniem instrumentów cywilnoprawnych, zwłaszcza umów będących źródłem stosunków zobowiązaniowych między przedsiębiorcami, czego dowodzi chociażby treść art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie gospodarczej. Skoro przedsiębiorcy występujący w rozpoznawanej sprawie zawarli umowę spółki cywilnej, podejmując się – w granicach dokonanej czynności prawnej – wspólnego prowadzenia działalności gospodarczej, a podczas kontroli drogowej stwierdzono wykonywanie przez tychże współprzedsiębiorców transportu drogowego bez wymaganej licencji, co stanowiło czyn zagrożony karą pieniężną w kwocie [...] zł, przeto unormowania zawarte w art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d., w zw. z Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, nie dają podstaw do przypisywania każdemu z nich odrębnego sprawstwa i podwójnego naliczenia kary pieniężnej, mimo że wystąpiło jedno zdarzenie (wykonywanie przewozu bez licencji), z którym ustawodawca związał odpowiedzialność administracyjną. Odmienne rozumowanie organów w rozpoznawanym przypadku prowadziłoby do niedopuszczalnego w porządku prawnym rozbijania jednego, obwarowanego sankcją, zdarzenia (czynu) na kilka odrębnych, zależnie od liczby współprzedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, powodując nieuzasadnione mnożenie zdarzeń prawotwórczych i nakładanych kar pieniężnych (im więcej przedsiębiorców angażuje się we wspólne przedsięwzięcie, tym więcej kar pieniężnych – każdą w wysokości przewidzianej dla jednego karalnego zdarzenia – można byłoby wymierzyć za czyn mieszczący się w granicach współsprawstwa i współodpowiedzialności). Poczynione uwagi pozwalają w pełni podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna (wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., II GSK 1134/11), co w przełożeniu na odpowiedzialność administracyjną wspólników za wykonywanie transportu drogowego bez licencji oznacza karę pieniężną za jedno zdarzenie. Jeżeli ustalony w ponownym postępowaniu administracyjnym stan faktyczny pomieści się w hipotezie normy wyprowadzonej z uregulowań zawartych w art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d., w zw. z Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, rzeczą organów będzie obciążenie obu wspólników karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku do u.t.d. dla jednego zdarzenia stwierdzonego podczas jednej kontroli drogowej. Wobec stwierdzonego naruszenia przez organy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, badanie zarzutów proceduralnych sformułowanych w skardze byłoby przedwczesne. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – należało orzec jak w punkcie I sentencji. Postanowienie zawarte w punkcie II sentencji ma umocowanie w art. 152 p.p.s.a.