II GSK 1080/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 513/12 w sprawie ze skargi M. B., J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 513/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., po rozpoznaniu skargi J. P. i M. B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. z [...] grudnia 2011 r. oraz orzekł, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Podczas kontroli drogowej, przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego [...] sierpnia 2011 r. we W., stwierdzono, że P. Z., kierujący pojazdem marki V. V., nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej 32 tony, przewoził ok. 10.000 kg betonu. Kierowca okazał kontrolującym dokument związany z przewożonym towarem oraz wypis z zaświadczenia na krajowy przewóz rzeczy na potrzeby własne (nr [...]), wystawiony przez Starostę Ś. [...] kwietnia 2009 r. Przesłuchany w charakterze świadka P. Z. zeznał, że nie jest pracownikiem wspólników spółki cywilnej, na rzecz których wykonywał przewóz, uczynił to bowiem na podstawie umowy zlecenia. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W. nałożył na J. P. i M. B. (wspólników spółki cywilnej) karę pieniężną w wysokości 16.000 zł, którą na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej u.t.d.) ograniczył do 15.000 zł. Ponieważ kierowca nie okazał inspektorom stosownej licencji lub wypisu z licencji na krajowy lub międzynarodowy przewóz drogowy, organ pierwszej instancji uznał, że każdy ze wspólników wykonywał krajowy transport drogowy bez licencji. Organ prowadzący postępowanie administracyjne ustalił, że wspólnicy nie występowali z wnioskiem o wydanie licencji na krajowy transport drogowy rzeczy, dysponowali natomiast zaświadczeniem z [...] kwietnia 2009 r. na przewozy drogowe na potrzeby własne, do którego [...] kwietnia 2009 r. zgłosili pojazd marki V. V., nr rej. [...]. Ponadto organ I instancji otrzymał od P. sp. z o.o. kopię Deklaracji Zgodności nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. i kopię faktury VAT nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., co pozwoliło stwierdzić, że przewożony w dniu kontroli beton [...] (4 m3), z dołączonym dokumentem WZ [...] z [...] sierpnia 2011 r., należał do wspólników spółki cywilnej B.. Przy ponownym przesłuchaniu ([...] listopada 2011 r.) kierowca zmienił – złożone w dniu kontroli – zeznania dotyczące łączącej go ze wspólnikami spółki cywilnej umowy zlecenia, stwierdzając, że dokonał tego przewozu bez umowy i nieodpłatnie, jako koleżeńskiej przysługi dla wspólników. Organ uznał, że kontrolowany przewóz miał cechy przewozu wykonywanego pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, nie spełniał jednak warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. Dlatego też organ nie podzielił argumentacji J. P. (wspólnika M. B.), że transport betonu nie był przewozem na potrzeby własne firmy, lecz na prywatne potrzeby wspólnika, który zamierzał wykorzystać ten towar na cele własne (pismo z dnia [...] września 2011 r.). Ponieważ wspólnicy spółki cywilnej nie legitymowali się licencją do wykonywania transportu drogowego, organ pierwszej instancji nałożył na wspólników karę pieniężną w wysokości 16.000 zł (według załącznika kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego wynosiła 8.000 zł), ograniczając ją do 15.000 zł, stosownie do obowiązującej w dacie wydania decyzji ([...] grudnia 2011 r.) maksymalnej sumy (art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d.). Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. GITD uchylił decyzję organu I instancji oraz nałożył na wspólników karę pieniężną w wysokości 10.000 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, jednakże uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na wspólników karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Zmniejszenie kary pieniężnej uzasadnił zmianą stanu prawnego w czasie rozpatrywania sprawy w drugiej instancji. Powołał się przy tym na art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz na znowelizowany (z dniem 1 stycznia 2012 r.) tą ustawą art. 92a ust. 2 u.t.d., w którym ustawodawca ograniczył sumę kar pieniężnych nakładanych za naruszenie stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej do kwoty 10.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, spowodowanym niewłaściwą wykładnią unormowań dotyczących kar pieniężnych za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej (art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d., w zw. z Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy zawierającego wykaz naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia), co miało wpływ na wynik sprawy. WSA zauważył, że za jedno zdarzenie, z którym norma prawna łączy odpowiedzialność administracyjną w postaci kary pieniężnej, organy nałożyły na dwóch – działających wspólnie na podstawie umowy spółki cywilnej – przedsiębiorców obowiązek zapłaty za przypisywany im czyn kary pieniężnej w podwójnej wysokości. Sąd stwierdził, że adresatami art. 92a ust. 1 u.t.d. są podmioty wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. Podmiotem takim może być przedsiębiorca działający jako osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną (art. 331 k.c., art. 8 § 1 k.s.h.), status przedsiębiorcy nie przysługuje jednak strukturom organizacyjnym powstającym wskutek zawarcia umowy spółki cywilnej, lecz jej wspólnikom. Ustawodawca nie ograniczył przedsiębiorców do jednopodmiotowej czy też jednoosobowej działalności gospodarczej, a więc nie zakazał podejmowania i wykonywania wspólnych działań gospodarczych przez kilka podmiotów, czy też prowadzenia wspólnego przedsiębiorstwa (art. 551 k.c.) z wykorzystaniem instrumentów cywilnoprawnych, zwłaszcza umów będących źródłem stosunków zobowiązaniowych między przedsiębiorcami, czego dowodzi chociażby treść art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie gospodarczej. Zdaniem WSA art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d., w zw. z Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy nie dają podstaw do przypisywania każdemu z przedsiębiorców współdziałających w ramach spółki cywilnej odrębnego sprawstwa i podwójnego naliczenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji stwierdzone podczas kontroli drogowej. Odmienne rozumowanie organów prowadziłoby do niedopuszczalnego w porządku prawnym rozbijania jednego zdarzenia (czynu) na kilka odrębnych, zależnie od liczby współprzedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, powodując nieuzasadnione mnożenie zdarzeń prawotwórczych i nakładanych kar pieniężnych. Sąd stwierdził, że jeżeli ustalony w ponownym postępowaniu administracyjnym stan faktyczny pomieści się w hipotezie normy wyprowadzonej z uregulowań zawartych w art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d., w zw. z Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, rzeczą organów będzie obciążenie obu wspólników karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku do u.t.d. dla jednego zdarzenia stwierdzonego podczas jednej kontroli drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy d ponownego rozpoznania przez WSA we W. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 pkt 3 lit. a/, art. 5 ust. 1-3, art. 8 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d., w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej u.s.d.g.) poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w świetle przywołanych norm prawnych wykonywanie transportu drogowego przez dwóch przedsiębiorców nieposiadających wymaganych licencji, stanowi w istocie rzeczy jedno naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlegające jednej tylko sankcji w wysokości 8.000 zł, z tego względu, że przewóz wykonywany jest w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorców w ramach spółki cywilnej, podczas gdy z przepisów tych w sposób jednoznaczny wynika, że do uzyskania licencji zobowiązany jest każdy z przedsiębiorców będący wspólnikiem spółki cywilnej, nie zaś sama spółka, wobec czego w przypadku współwykonywania transportu drogowego przez kilku przedsiębiorców – wspólników spółki cywilnej, bez wymaganej licencji, mamy do czynienia z wieloma naruszeniami, a tym samym karze pieniężnej we wskazanej wysokości podlega wykonywanie transportu drogowego bez wymaganych uprawnień przez każdy z tych podmiotów, przy czym niekwestionowanym jest, że zastosowanie w sprawie znajdzie wówczas przepis art. 92a ust. 2 u.t.d. stanowiący, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 października 2008 r., sygn. II GPS 5/08, NSA zajął stanowisko, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników. Stanowisko NSA co do tego, że każdy ze wspólników spółki cywilnej, w ramach której jest wykonywany transport drogowy, musi posiadać licencję na wykonywanie tego transportu, nie oznacza zanegowania wspólnego ich działania w tym zakresie i przyjęcia, że skoro każdy ze wspólników spółki cywilnej musi posiadać odrębną licencję, to w istocie każdy ze wspólników z osobna wykonuje transport drogowy. W konsekwencji, że każdy z nich podlega odrębnemu ukaraniu. Spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, lecz stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, to jednak przez tę umowę strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 Kodeksu cywilnego), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie naruszył art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde z nich. W przedmiotowej sprawie podmiotem wykonującym przewóz drogowy byli łącznie obydwaj wspólnicy spółki cywilnej, a nie odrębnie każdy z nich i dopuścili się jednego naruszenia warunków przewozu drogowego, gdyż łącznie wykonywali przewóz drogowy bez wymaganej licencji, bo każdy z nich powinien taką licencję posiadać. W końcu nie można nie zauważyć – na co zwrócił już uwagę NSA w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1376/11 – iż zgodnie z art. 864 k.c. za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Zdaniem NSA przepis ten nie odnosi się wyłącznie do zobowiązań cywilnoprawnych, lecz również takich zobowiązań publicznoprawnych, które wynikają z realizowania przez wspólników spółki cywilnej "wspólnego celu gospodarczego", o którym mowa w art. 860 k.c. Celem takim może być również wykonywanie transportu drogowego. Jeżeli zatem wykonywaniu transportu drogowego w ramach spółki cywilnej towarzyszy konieczność poniesienia określonych świadczeń publicznych, w tym kar, o których mowa w art. 92a ustawy o transporcie drogowym, to organy administracji nakładając takie świadczenia, powinny uwzględniać fakt, że za wynikające z tego zobowiązania odpowiadają solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej, a nie każdy ze wspólników z osobna. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.