I OSK 557/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 94/13 w sprawie ze skargi L. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. I OSK 557/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 94/13 oddalił skargę L. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Kalisza orzekł o skierowaniu L. L. do Domu Pomocy Społecznej dla osób psychicznie chorych w P. na czas nieokreślony. Decyzja została doręczona stronie w dniu 24 października 2012 r. W dniu 16 listopada 2012 r. strona wniosła drogą pocztową bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2012 r., kwestionując ustalenie organu co do samodzielności funkcjonowania. W odwołaniu nie została zawarta żadna wypowiedź, z której wynikałoby, że intencją strony jest jednoczesne złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ani że strona jest świadoma uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że strona została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Wskazując na zestawienie dat odbioru decyzji i wysłania odwołania, Kolegium stwierdziło, że został przekroczony termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, stąd zaszły podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie L. L. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. W skardze strona zawarła również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 7 listopada 2012 r. Odwołanie zaś zostało wniesione po terminie, tj. w dniu 16 listopada 2012 r. W odwołaniu, którego treść jest jednoznaczna, strona formułując zarzuty formalne (brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu) i merytoryczne (błędne ustalenie stanu faktycznego – rzeczywistej sytuacji strony i błędną ocenę zgromadzonych dowodów w zakresie przesłanek skierowania strony do domu pomocy społecznej) przeciwko zaskarżonej decyzji, nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ani nawet sugestii, że taki wniosek chciałaby wnieść. Wniosek taki został natomiast wprost wyartykułowany w skardze, a jego adresatem ze swej istoty jest organ II instancji, nie zaś sąd administracyjny. Sąd I instancji podkreślił, że okoliczności następcze, jak złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2012 r. przy wnoszeniu skargi nie mogły rzutować na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Fakt sformułowania przy wnoszeniu skargi żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania tym bardziej wzmacnia tezę, że wniosek nie został wcześniej złożony w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił także stanowiska, że czynności procesowe należące do postępowania administracyjnego (jak wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia dowołania) dokonane po wydaniu aktu skarżonego do sądu administracyjnego mogłyby doprowadzić do wstecznego odniesienia ich do kontrolowanego aktu administracyjnego, nie stanowią bowiem elementu stanu faktycznego i prawnego sprawy, w którym orzekał organ administracyjny. Podkreślono jednak, że rozstrzygnięcie sądowe nie dezaktualizuje obowiązku rozpatrzenia przez Kolegium sformułowanego w skardze wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, którego adresatem jest organ II instancji dysponujący odpisem skargi. W konsekwencji Kolegium powinno rozpatrzyć przedmiotowy wniosek, uwzględniając szczególne okoliczności zachodzące po stronie skarżącej, takie jak zaawansowany wiek, stan zdrowia i sytuacja osobista. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła L. L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na nieustaleniu i nieuznaniu, że organ II instancji naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej przed wydaniem postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. o możliwości, terminie i warunkach złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] października 2012 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie adwokat A. G. zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone nawet w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. art. 9 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ta idea demokratycznego państwa prawa znajduje odzwierciedlenie w art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi: Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wynikający z tego przepisu obowiązek udzielania stronie pełnej informacji spoczywa na organie władzy publicznej zawsze wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania. Celem udzielania tego rodzaju informacji będzie zawsze konieczność zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Z omawianej zasady wynika więc bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Jakkolwiek więc art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Należy podkreślić, że obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej wskazanych zasad w toku prowadzonych postępowań jest bezwzględny i konsekwentnie egzekwowany w orzecznictwie, także sądów administracyjnych. I tak tytułem przykładu należy wskazać na wyrok NSA w Warszawie z 11 lipca 2001 r., I SA 2447/00, LEX nr 54741: 1. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Analogicznie w wyroku NSA z 18. kwietnia 2008 r., II GSK 51/08, LEX nr 467107: W realiach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze stan zdrowia psychicznego L. L. oraz jej wiek, uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu naruszyło art. 9 k.p.a. Obowiązkiem SKO było udzielenie informacji składającej odwołanie, że składając je po terminie powinna złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji pouczy L. L. o konieczności złożenia wraz z odwołaniem od decyzji Dyrektora MOPS w Kaliszu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, w którym należy wskazać powody dla których strona uchybiła terminowi do jego złożenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go postanowienie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.