II SA/Wa 2145/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Góraj (spr.), , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącego J. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 6, art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. B. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej, złożonego w dniu 15 czerwca 2012 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., orzekł o odmowie wypłaty ww. odprawy mieszkaniowej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. J. B. wniósł do Prezesa WAM odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: K.p.a., oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes WAM wyjaśnił, że do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w dniu [...] czerwca 2012 r. wpłynął wniosek J. B. o wypłatę odprawy mieszkaniowej, w treści którego ww. wyjaśnił, że jest wnukiem zmarłego emeryta wojskowego – [...] E. P. i w dniu jego śmierci, tj. w dniu [...] października 1997 r. zamieszkiwał stale w lokalu mieszkalnym w W. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną wniosku strona wskazała przepis art. 23 ust. 3 i 4 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.). W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił J. B. wypłaty odprawy mieszkaniowej. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o potraktowanie odwołania jako skargi na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy podniósł, że strona swoje prawo do odprawy mieszkaniowej wywodzi z art. 23 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 z późn. zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 3 ww. ustawy, w razie śmierci: 1) żołnierza służby stałej, który do dnia śmierci zajmował lokal mieszkalny lub nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej lub śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową, 2) żołnierza służby kontraktowej, który do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej lub którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową, 3) żołnierza pełniącego służbę kandydacką, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, służbę przygotowawczą albo służbę okresową, którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową, 4) żołnierza, o którym mowa w pkt 1-3, zmarłego w ciągu 3 lat po zwolnieniu ze służby wojskowej, jeżeli śmierć nastąpiła wskutek urazów doznanych w czasie pełnienia służby lub chorób powstałych w tym czasie, albo w ciągu 3 lat po zwolnieniu ze służby, jeżeli śmierć nastąpiła wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej - wspólnie zamieszkałym z nim w dniu jego śmierci: małżonkowi, zstępnym, wstępnym, osobom przysposobionym i osobom przysposabiającym przysługują uprawnienia, o których mowa w ust. 4. Zgodnie z art. 23 ust. 4 ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 3 przysługują: 1) odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, wypłacana uprawnionym w częściach równych: a) w wysokości obliczonej według ilości norm przysługujących zmarłemu żołnierzowi w dniu jego śmierci, b) w wysokości 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, obliczonej według zasad określonych w art. 47, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową albo 2) zajmowany lokal mieszkalny, lokal zamienny w przypadku zajmowania kwatery, jeżeli Agencja ma taki w swoim zasobie mieszkaniowym i internatowym, za ich zgodą, albo 3) lokal mieszkalny odpowiadający uprawnieniom żołnierza w dniu jego śmierci, ustalonym za zasadach określonych w art. 26 ust. 1-4, będący w zasobie mieszkaniowym i internatowym Agencji, w wybranej przez nich miejscowości, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową, na ich wniosek. Prezes WAM zwrócił uwagę na charakter przedmiotowego świadczenia, jako samoistnego prawa podmiotowego przysługującego uprawnionemu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w omawianym przepisie. Z powyższego wynika, że samo wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do niej prawa i służy jedynie do jego realizacji. W takiej sytuacji, to nie data złożenia wniosku o wypłatę świadczenia, lecz data odpowiadająca dacie śmierci żołnierza zawodowego jest miarodajna do ustalenia, które przepisy prawa winny być zastosowane w sprawie. Prezes WAM wyjaśnił, że E. P. zmarł w dniu [...] października 1997 r., a zatem jego śmierć nastąpiła przed dniem 01 lipca 2010 r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. nr 28, poz. 143). Powyższe oznacza, że wniosek J. B. o wypłatę odprawy mieszkaniowej nie może być rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym po 01 lipca 2010 r. w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.), tj. w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłacało się na podstawie umowy cywilnej zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osoba uprawnioną. Do oceny charakteru prawnego odprawy zastosowanie znajduje zatem cywilistyczna teoria zdarzeń prawnych, z których wystąpieniem norma prawna wiąże skutek powstania, zmiany lub ustania stosunku cywilnoprawnego. Odnosząc tę teorię do odprawy, o której mowa w art. 23 i 47 ustawy o zakwaterowaniu (sprzed nowelizacji) Prezes WAM uznał, że samo wystąpienie zdarzenia (śmierć żołnierza) powoduje skutek w postaci (bądź też nie) prawa do odprawy. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na fakt, że sprawa wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej nie ma charakteru administracyjnego, wszczęte na wniosek J. B. postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej jest postępowaniem bezprzedmiotowym, które należy umorzyć. Prezes WAM wskazał, że przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga o uprawnieniach strony do odprawy mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dacie śmierci E. P. Z uwagi na fakt, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] czerwca 2010 r. przyznała odprawie mieszkaniowej charakter cywilny, tym samym wniosek J. B. winien być rozpatrywany przez organ I instancji w tym trybie. Pismem z dnia 09 listopada 2012 r. J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa WAM z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) norm prawa materialnego: - art. 18 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uzasadnienie odmowy uwzględnienia wniosku i umorzenia postępowania niezasadnym zastosowaniem przepisu, którego treść nie znajduje zastosowania w sprawie; - art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 1995 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., poprzez zastosowanie tego przepisu w miejscu art. 47 w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143) w zw. z art. 19 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 116, poz. 1203) oraz art. 18 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143); - art. 19 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 2014 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 116, poz. 1203) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uzasadnienie odmowy uwzględnienia wniosku i umorzenia postępowania poprzez niezasadne zastosowanie przepisu, którego treść nie znajduje zastosowania w sprawie; - art. 23 ust. 9 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie orzeczenia o wypłacie odprawy mieszkaniowej, pomimo że przywołana norma wylicza enumeratywnie wszystkie przesłanki, gdy odprawa mieszkaniowa nie przysługuje osobom, o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy i hipotezy tam zawarte nie obejmują sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego w sprawie; 2) przepisów postępowania: - art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, a konsekwencji niezastosowanie i przyjęcie, że uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstało w chwili śmierci wstępnego skarżącego – E. P., czyli w dniu [...] października 1997 r., a zatem jakoby niniejsze postępowanie administracyjne miało rozpocząć się w dniu [...] października 1997 r., co w konsekwencji ma prowadzić do stosowania ówcześnie obowiązujących przepisów; - art. 104 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia zawisłej sprawy administracyjnej; - art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie administracyjne w sprawie było bezprzedmiotowe; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji o treści sprzecznej z sentencją rozstrzygnięcia w sprawie; - art. 6, 7, 8 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjmowanie i stosowania niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, sprzecznej z rzeczywistym znaczeniem tych przepisów i intencjami ustawodawcy oraz brak reakcji na takie samo postępowanie i stosowanie pozaustawowych przesłanek przy wydaniu decyzji przez organ podległy, a także sugerowaniu w sposób rażąco naruszający zasadę zaufania obywatela do państwa, iż skarżącemu mają przysługiwać uprawnienia do wypłaty odprawy mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązujących w dniu [...] października 1997 r. i można obecnie o to wystąpić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy postępowanie w sprawie żądania wypłaty odprawy mieszkaniowej jest bezprzedmiotowe w realiach faktycznych i prawnych sprawy. Istnienia tej bezprzedmiotowości organ upatrywał w tym, że zgodnie z treścią art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143), sporna odprawa wypłacana była na podstawie umowy cywilnoprawnej, przez co niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Analizując problematykę sprawy należało przede wszystkim rozgraniczyć dwie kwestie: wypłaty świadczenia i posiadania uprawnienia do świadczenia. Wypłata świadczenia jest bowiem możliwa jedynie w sytuacji, gdy danej osobie przysługuje uprawnienie do tej odprawy. Ustalenia w tym zakresie rzutują bowiem na zasadność żądania wypłaty świadczenia. Przechodząc do wyjaśnienia tego, czy stronie przysługuje prawo do spornego świadczenia organ powinien więc przede wszystkim ustalić, w oparciu o jakie przepisy (w brzmieniu aktualnym na jakie daty), będzie badał materię istnienia tego uprawnienia. W pierwszej kolejności organ winien więc ustalić w jakiej dacie zostało wszczęte niniejsze postępowanie administracyjne. Data ta ma bowiem z reguły decydujący wpływ na dobór odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących materię objętą wnioskiem. Co do zasady bowiem organ rozstrzyga sprawę w oparciu o aktualnie obowiązujący stan prawny, chyba że co innego wynika z przepisów intertemporalnych, regulujących kwestię wejścia w życie ustawy prawno-materialnej. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. W realiach niniejszej sprawy, okolicznością niesporną jest fakt, że wniosek strony o wypłatę odprawy mieszkaniowej wpłynął do organu w dniu 15 czerwca 2012 r. Data ta stanowi więc moment wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zasadność żądania strony winna wiec być oceniana według stanu prawnego istniejącego na tą chwilę. Wbrew stanowisku organu, za stosowaniem wcześniejszych regulacji prawnych nie przemawiają przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143). Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ww. aktu prawnego, do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Jak już zaś zostało to ustalone, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pod rządami omawianej ustawy w brzmieniu już zmienionym. Stąd, do tego postępowania zastosowanie mogły znaleźć wyłącznie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu (...). Powyższe stanowisko znajduje także oparcie w poglądzie judykatury, którego wyrazem jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r. wydany w sprawie o sygnaturze akt I OSK 2427/11. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że: "w przypadku zmiany przepisów prawa w kierunku bardziej restrykcyjnym, jeśli ustawodawca inaczej nie postanowił, obowiązuje zasada tempus regit actum. W związku z tym tylko w przypadku, gdy zmiana prawa niesie ze sobą niekorzystne skutki dla obywatela, należy oceniać zdarzenie prawne według stanu obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem dojść do naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i wartości demokratycznego państwa prawnego". W świetle powyższego, jeszcze raz należy podkreślić, że regułą jest rozstrzyganie spraw w oparciu o prawo obowiązujące w chwili orzekania. Z odstępstwa od tej generalnej zasady można skorzystać tylko wtedy, gdy dawne przepisy były dla strony względniejsze. W realiach niniejszej sprawy nie sposób jednakże uznać, że zachodzą przesłanki uprawniające, a wręcz zmuszające organ do stosowania dawnych regulacji. Unormowania ustawowe obowiązujące przed zmianą ustawy o zakwaterowaniu (...) dokonaną ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. oraz po tej zmianie, a dotyczące materii odpraw mieszkaniowych, należy taktować jako podobne w skutkach, jeżeli chodzi o korzyści dla strony. Ustawa w nowym brzmieniu nie może więc być skutecznie traktowana jako niosąca negatywne skutki dla strony, w porównaniu z regulacjami wcześniej obowiązującymi. Brak jest więc podstaw ku temu, aby rozstrzygać zasadność wniosku strony w oparciu o przepisy nieaktualne już w dniu orzekania. Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było to, czy w sprawie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku strony. Wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej może bowiem być uwzględniony tylko w sytuacji, gdy strona nabyła sporne uprawnienie. Organ winien więc poczynić ustalenia w tym zakresie, a następnie, stosownie do wyniku tych ustaleń, ocenić zasadność wniosku. W świetle powyższego, brak jest więc przesłanek umożliwiających uznanie, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej stało się bezprzedmiotowe. Cały czas istnieje bowiem przedmiot niniejszej sprawy, tj. żądanie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Kwestia zasadności takiego żądania wymaga więc merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga okoliczność, że za bezprzedmiotowością żądania nie przemawia też fakt, iż dochodzone świadczenie związane jest z określonym zdarzeniem, tj. śmiercią żołnierza zawodowego i winno być oceniane przez pryzmat przepisów obowiązujących w tej dacie. Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, żadne regulacje ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ani ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143.), nie nakazują takiego sposobu procedowania. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do tego, aby ocenić zasadność wniosku, uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną przez tutejszy Sąd w niniejszym uzasadnieniu. ----------------------- 10