I OSK 2427/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 441/11 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatku za wysługę lat 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz K. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 441/11) - na skutek wniesionej przez K. D. skargi – uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia dodatku za wysługę lat oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] Straży Granicznej K. D. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zaliczenie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jego brata, w okresie od dnia [...] września 1983 r. do dnia [...] września 1988 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz okresu, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Podał, że we wskazanym okresie miał status domownika i stale pracował w gospodarstwie rolnym, prowadzonym przez brata. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.) i § 1 ust. 1 pkt 6, § 2 ust. 2 pkt 4, § 3, § 4, § 5 ust. 2 i 3 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, poz. 1101) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 ze zm.), art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 1988 Nr 2, poz. 10 ze zm.) - ustalił [...] K. D. na dzień [...] września 2010 r. dodatek za wysługę lat w wysokości [...] % należnego uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wskazany przez stronę okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym nie mógł być zaliczony do stażu służby (wysługi lat). Na skutek wniesionego przez K. D. odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. status domownika można przypisać osobie wykonującej stałą pracę w gospodarstwie rolnym, przez którą należy rozumieć pracę, gdy stanowi ona główny cel i zajęcie pracującej osoby, a zatem praca ta jest źródłem utrzymania dla pracującego. Organ zauważył przy tym, że w przypadku złożenia do pracodawcy wniosku o wliczenie do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym, przypadającym w okresie od dnia [...] stycznia 1983 r. do dnia [...] grudnia 1990 r., okres ten będzie uwzględniany tylko wtedy, gdy osoba zainteresowana, spełniając warunki określone w definicji domownika, świadcząc pracę w gospodarstwie rolnym, jednocześnie nie uczyła się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. W związku z tym uznano, że K. D. nie kwalifikował się do ww. grupy, bowiem w okresie od 1982 r. do 1985 r., uczęszczał do Zasadniczej Szkoły Zawodowej Mechanizacji Rolnictwa w G., natomiast w latach 1985 – 1988 był uczniem Technikum Rolniczego dla Pracujących w O. Zdaniem organu, głównym zajęciem wnioskodawcy było wówczas pobieranie nauki w szkole, a praca w gospodarstwie rolnym była świadczona jako doraźna pomoc. Ponadto Komendant Główny Straży Granicznej zaakcentował, że praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniona z punktu widzenia przepisów, które obowiązywały w czasie jej wykonywania tj. zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. K. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi m. in. naruszenie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez ich pominięcie i błędne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, które w chwili wydawania rozkazu personalnego z dnia [...] października 2010 r., już nie obowiązywały. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że na mocy art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), uchylono poprzednio regulującą przedmiotową materię ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 1990 r. Nieobowiązujące zatem od dnia 1 stycznia 1991 r., przepisy ustawy z 1982 r. niezasadnie stanowiły podstawę uznania przez oba organy, że skarżący nie mógł być w niniejszym przypadku uznany za domownika. Organy powinny bowiem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - oceniać status skarżącego jako domownika w okresie od dnia [...] września 1983 r. do dnia [...] września 1988 r. na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Akt ten nie zawiera bowiem żadnych przepisów intertemporalnych, które wskazywałyby przypadki stosowania ustawy uchylonej. W zaistniałej zatem sytuacji należało stosować – zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ. Zgodnie zaś z przepisami obowiązującymi w dniu wydania przez organ decyzji, zaliczenie skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowanych przez niego okresów pracy w gospodarstwie rolnym brata wymagało ustalenia, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy (art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników). W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie uznały zatem, że sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Sąd Wojewódzki podkreślał, że przy wyjaśnianiu pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" należy odstąpić od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego i ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika, na co zwrócił chociażby uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006. Zdaniem Sądu zestawienie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nakazuje uznać, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Wystarczające zatem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą, było wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Pobieranie nauki w szkole średniej nie wyłączało więc możliwości zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, chyba że pobieranie nauki następowało w miejscowości znacznie oddalonej od gospodarstwa rolnego, co uniemożliwiało wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie. Sąd podkreślił, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, co nie musi wiązać się z koniecznością świadczenia pracy w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik. W ocenie Sądu, przesłanki "stałej pracy" nie należy także utożsamiać z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. Ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze zaś musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności, a co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten zaś element dyspozycyjności domownika, potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu. Wiąże się z tym także okoliczność, że stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym brata, od dnia [...] września 1983 r. do dnia [...] września 1988 r., powinien zatem zostać przez organ zaliczony do stażu służby. Z akt sprawy wynika bowiem, że we wskazanym okresie skarżący dojeżdżał z miejsca zamieszkania do Zasadniczej Szkoły Zawodowej Mechanizacji Rolnictwa w G., a następnie do Wieczorowego Technikum Rolniczego dla Pracujących w O. Wskazane szkoły znajdowały się niedaleko gospodarstwa rolnego brata skarżącego, zatem fakt pobierania w nich nauki przez K. D. nie mógł wpływać negatywnie na udzielaną bratu pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa, zwłaszcza, że zajęcia w Technikum w O. odbywały się w systemie wieczorowym i były przeznaczone właśnie dla osób pracujących. Komendant Główny Straży Granicznej w złożonej skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t.j. Dz.U. z 1989r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) oraz art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię nieuwzględniającą zasady tempus regit actum. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, organ wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92. OTK 1993 - podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok, nie uwzględnił obowiązującej w prawie polskim zasady tempus regit actum, która oznacza, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie gdy miało ono miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa jest uzależnione od wskazania ważnego interesu publicznego. Skarżący kasacyjnie wywodził, że powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1980/06, wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 1803/07), Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z dnia 18 stycznia 2006 r. P2/05 OTK ZU 2006/1A/10, postanowienie TK z dnia 6 listopada 2008 r. P 5/07 OTK-A 2008/9/163) a także Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 26 lipca 1991 r. - sygn. akt I PRN 34/91) i wynika z niego, że retroaktywne działanie przepisów podważałoby pewność prawa oraz bezpieczeństwo prawne, stwarzając zagrożenie powstania chaosu prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. D., wnosząc o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego podnosił, że przytoczone, przez wnoszącego skargę kasacyjną orzeczenia nie poruszają bezpośrednio tematyki, przedłożonej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania, gdyż prawie wyłącznie poruszają kwestię uchwalania przez prawodawcę aktów pogarszających sytuację prawną jednostki. Akcentował też, że w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zostały zawarte przepisy intertemporalne, co oznaczało, iż zamiarem ustawodawcy było, aby przepisy nowej ustawy miały bezpośrednie zastosowanie, tym bardziej, że były one korzystniejsze dla obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Sprowadzały się one zaś do zarzutu, iż Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, błędnie przyjął – naruszając zasadę tempus regit actum - że organy obu instancji orzekając w sprawie zaliczenia [...] K. D. okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jego brata, w okresie od dnia [...] września 1983 r. do dnia [...] września 1988 r., do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz okresu od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, zobowiązane były orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i w dacie orzekania, to jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), a nie zaś, jak to uczyniły – na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t. j. Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Z powyższym zarzutem nie można się zgodzić. Wskazać bowiem należy, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawiera przepisów intertemporalnych a zatem, skoro to ta ustawa obowiązywała zarówno w dacie złożenia wniosku przez funkcjonariusza (w dniu [...] sierpnia 2010 r.) jak i w dniu orzekania przez organ, to stanowiła ona podstawę dla wydanej decyzji. Wyjaśnić należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej orzeczenia zarówno Trybunału Konstytucyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się do specyficznych sytuacji faktycznych, które łączy zasada polegająca na tym, że w przypadku zmiany przepisów prawa w kierunku bardziej restrykcyjnym, jeśli ustawodawca inaczej nie postanowił, obowiązuje zasada tempus regit actum. W związku z tym tylko w przypadku, gdy zmiana prawa niesie ze sobą niekorzystne skutki dla obywatela, należy oceniać zdarzenie prawne według stanu obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem dojść do naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i wartości demokratycznego państwa prawnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w art. 2 pkt. 2 przewidywała bowiem, że pod pojęciem domowników należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania. Przytoczona definicja legalna pojęcia "domownik" stanowiła zatem - w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów - rozwiązanie mniej korzystne dla funkcjonariusza Straży Granicznej. Aktualnie bowiem przyjęto, że za domownika rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. należy uznać osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Mając zatem na uwadze, że skoro – jak wyżej wspomniano – w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wprowadzono przepisów wyłączających lub ograniczających stosowanie przepisów nowych, należy przyjąć, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy było doprowadzenie do stosowania ustawy nowej, która była korzystniejsza dla obywateli, co też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uwzględnił dokonując kontroli zaskarżonej decyzji. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.