II OSK 1980/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 518/06 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Wojewódzkiemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. S. kwotę 380 ( słownie trzysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 518/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., gmina T., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z jej zbyciem w dniu [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji ustalił dla A. S. jednorazową opłatę w wysokości 2126 zł z tytułu wzrostu wartości opisanej na skutek zmiany jej przeznaczenia z użytków rolnych na teren zabudowy mieszkaniowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy T. [...] wskazało, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie budzi zastrzeżeń, a obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości zmniejszenia opłaty o koszty mające bezpośredni wpływ na wartość nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. S., podnosząc, że w dacie zbycia nieruchomości, tj. w dniu [...], obowiązywał przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), pozwalający na odliczanie wartości nakładów i organ winien był rozważyć możliwość jego zastosowanie. Ponadto zdaniem skarżącego organ winien był zastosować do sprawy wszczętej przed dniem 10 lipca 2003 r. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ ustalając jednorazową opłatę winien orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, nie zaś w dacie sprzedaży nieruchomości. Sąd zauważył, iż przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą z dniem 22 września 2004 r., na podstawie art. 10 pkt 4 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a zatem nie obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł A. S., reprezentowany przez radcę prawnego A. P.. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. przepisu art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisu art. 6 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej obowiązane są orzekać zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższą podstawę skarżący zaskarżył wyrok w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zastosowanie w sprawie winien mieć przepis pozwalający na odliczenie wartości nakładów, tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który obowiązywał w dacie zbycia nieruchomości. W dodatkowym piśmie z dnia 27 grudnia 2007 r. skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1837/06 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił jego skargę kasacyjną w analogicznej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do regulacji art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało pomniejszyć o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego w okresie między uchwaleniem (zmianą planu), a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. przywołana wyżej regulacja art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została uchylona. Brak przepisów przejściowych w tej mierze spowodował, że organy administracji orzekające w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji przyjęły, a Sąd pogląd ten podzielił, iż w takiej sytuacji z dniem wejścia w życie ww. nowelizacji brak jest podstaw do uwzględnienia możliwości przedmiotowych odliczeń, nawet wówczas gdy poczynione nakłady miały miejsce w dacie obowiązywania regulacji art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poglądu takiego, zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do niniejszej sprawy nie sposób podzielić. Co prawda zgodzić się trzeba z organami administracji, orzekającymi w sprawie oraz Sądem pierwszej instancji, że co do zasady, iż wiąże stan prawny w dacie orzekania, o ile oczywiście ustawodawca nie stanowi inaczej, to nie sposób nie zauważyć, że wówczas gdy zmiana niesie niekorzystne skutki dla strony, stosowanie ww. zasady naruszałoby wartości demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a takim państwem jest z mocy art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska. Tym samym, jeżeli decyzja odwoławcza organu administracji jest wydana po wejściu w życie odpowiedniego przepisu w niniejszej sprawie po uchyleniu ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odbierającej możliwość odliczenia od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nakładów poczynionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego mających wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, to trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, podkreśloną także w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z dnia 26 lipca 1991 r. PRN 34/91, Lex nr 10905) regułę tempus regit actum oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie gdy ono miało miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, OTK 1993). Sprawdzenia czy w danym wypadku taki ważny interes występuje dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej – Trybunał lub Sąd (por. uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r. OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101). W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne jest arbitralne znoszenie lub ograniczanie praw podmiotowych przysługujących jednostce. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest wprawdzie dopuszczalne, gdy przemawia za tym inny prawnie chroniony interes publiczny, ale zawsze przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami. Za wyżej zaprezentowanym poglądem przemawia też zasada pewności prawa. Zasada ta w szczególnie silny sposób działa tam, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władzy publicznej. W konsekwencji należy opowiedzieć się za poglądem, według którego w razie braku wyraźnych regulacji co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość i takiego sposobu stosowania prawa zasadnie oczekiwała w niniejszej sprawie strona skarżąca. Z kolei organy administracji, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, nie robiąc tego, zasadnymi uczyniły zarzuty skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości w świetle powyższego wywodu, że właściciel (użytkownik wieczysty)m nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 r., uchylającej ten przepis, nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o przedmiotowe nakłady. W tym też kierunku idzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 20 grudnia 2006 r., II OSK 626/06 oraz z dnia 29 czerwca 2007 r., II OSK 988/06). Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.