II OSK 2127/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 143/13 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze z dnia [...] r. 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Gminy [...] kwotę 15.678 (piętnaście tysięcy sześćset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 143/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Z. wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.018.498,34 zł za wprowadzanie do wód powierzchniowych (rzeka Lubica) ścieków z instalacji – [...] w L. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. znak [...], wydanym przez Starostę Powiatu Żarskiego. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła Gmina [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że Uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] utworzono zakład budżetowy – jednostkę organizacyjną Gminy [...] pod nazwą [...] w L. z siedzibą w L. przy ul. P. [...]. Przedmiotowa jednostka organizacyjna Gminy [...] została zlikwidowana z dniem 31 grudnia 2010 r. na mocy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego – [...] w L.. Z dniem 1 stycznia 2011 r. zgodnie z tą uchwała, działalność statutową zlikwidowanego zakładu ([...] w L.) przejmie Sp. z o.o. [...] w L. W § 6 uchwały z dnia [...] r. postanowiono, że z dniem 1 stycznia 2011 r. środki pieniężne pozostałe po likwidacji zakładu budżetowego oraz należności i zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego przejmie Gmina [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. utworzona została przez Gminę [...] jednoosobowa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą: [...] z siedzibą w L. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Z. wymierzył za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. [...] Sp. z o.o. w L. karę pieniężną w wysokości 1 018 498, 34 zł za wprowadzanie do wód powierzchniowych (rzeka Lubica) ścieków z instalacji- [...] w L. przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r., znak [...] wydanym przez Starostę Powiatu Żarskiego. Od przedmiotowej decyzji Lubuskiego WIOŚ [...] Sp. z o.o. złożyła odwołanie. Na skutek wniesionego odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchylił wskazaną powyżej decyzję Lubuskiego WIOŚ i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie z [...] r. organ wskazał, iż zgodnie z § 6 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego – [...] w L. z dniem 1 stycznia 2011 r. środki pieniężne po likwidacji zakładu budżetowego oraz należności i zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego przejmie Gmina [...]. Jak wskazał organ odwoławczy, § 6 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. jest niezgodny z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), który ze względu na treść § 3 ww. Uchwały oraz § 1.1 Uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., powinien mieć zastosowanie w sprawie. Jak stwierdził Główny Inspektor Ochrony Środowiska w decyzji z dnia [...] r., wobec braku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego w sprawie § 6 ww. Uchwały Rady Miejskiej w L. jego treść jest jednak wiążąca dla ustalenia, kto jest zobowiązanym do zapłacenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków przez [...] w L. w 2009 r. W przekonaniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska [...] Sp. z o.o. nie są stroną w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że dane zawarte w aktach sprawy wskazują na to, że badania jakości ścieków wykonane w 2009 r. w [...] w L. nie spełniały kryterium art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – dalej: p.o.ś. W takiej sytuacji, zdaniem organu, Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobowiązany wymierzyć administracyjną karę pieniężną w oparciu o przepisy p.o.ś. W ocenie organu II instancji wielkość naruszenia i wysokość pieniężnej kary administracyjnej zostały ustalone prawidłowo. Zarzut skarżącego, że nie jest stroną postępowania i nie do niego powinna być skierowana zaskarżona decyzja Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał za nietrafny. W opinii organu, podmiotem zobowiązanym do uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków przez [...] w L. w 2009 r. jest Gmina [...]. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...], domagając się stwierdzenia nieważności decyzji w całości, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 143/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. oddalił skargę. W wyroku wskazano, że nietrafny jest pogląd skarżącej, iż nie jest stroną postępowania i nie do niej powinna być skierowana zaskarżona decyzja. Jak wskazał Sąd, powołując się na treść art. 28 k.p.a., art. 2, art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591 ze zm.), w niniejszej sprawie w 2009 r. zadania z zakresu usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych wykonywał zakład budżetowy – [...] w L. W dacie wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zadania te wykonywała już powołana przez Gminę [...] Spółka z o.o. [...]. Sąd wskazał, że zgodnie z § 6 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego- [...] w L., z dniem 1 stycznia 2011 r. środki pieniężne po likwidacji zakładu budżetowego oraz należności i zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego przejęła Gmina [...]. Tym samym, w opinii Sądu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do zapłacenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków przez [...] w L. w 2009 r. jest Gmina [...]. Jej odpowiedzialność wynika, w przekonaniu Sądu, z treści § 3 ww. Uchwały oraz § 1.1 Uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w L. W wyroku wskazano, że mimo iż uchwała ta narusza art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), to wobec jej nieuchylenia przez Wojewodę Lubuskiego jest wiążąca dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłacenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków przez [...] w L. w 2009 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że brak jest podstaw do stwierdzenia ich występowania. W szczególności za bezzasadny należy w przekonaniu Sądu uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 107 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] r. zawiera wszystkie elementy, wskazane w treści tego przepisu. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, zdaniem Sądu, że stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony w toku postępowania administracyjnego, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 7, 8, 77, 76 i 80 k.p.a. należy uznać za chybiony. Biorąc po uwagę zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd zważył, że p.o.ś. przewiduje odpowiedzialność za stan środowiska o charakterze obiektywnym i niezależnym od winy. Podkreślono, że nie ma znaczenia dla powstania tej odpowiedzialności, czy doszło do faktycznego pogorszenia stanu środowiska, a organ nie musi udowadniać winy podmiotu w doprowadzeniu do takiej sytuacji. Jak wskazał Sąd, odpowiedzialność taka jest niewątpliwie bardziej rygorystyczna niż przewidziana przepisem art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, jednakże ma to swoje uzasadnienie w założeniach, pozwalających państwom członkowskim na ustanawianie przepisów surowszych, niż zapisane w dyrektywie. W wyroku wskazano, że przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie był brak spełnienia – przez jednostkę wykonującą badania jakości odprowadzanych ścieków- wymagań określonych w art. 147a p.o.ś. Sąd podkreślił, że organy administracji słusznie uznały, że w sytuacji braku spełnienia warunków określonych powyższym przepisem, muszą one odrzucić jako dowód przedkładane im wyniki badań i nie mają uprawnień do ich dalszej oceny w trybie art. 305 ust. 2 p.o.ś. W sytuacji takiej, która w opinii Sądu zaistniała także w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek zastosować do wymierzenia kary przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie konieczne jest powołanie się na przepis art. 86 Konstytucji, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Sąd podkreślił, że art. 86 zdanie 2 Konstytucji wskazuje, że ustawodawca przy ustalaniu zasad tej odpowiedzialności odsyła do przepisów obowiązujących ustaw, a więc również p.o.ś. Sąd uznał także, że na podstawie wskazanej ustawy Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Z. był zobligowany z mocy prawa do wymierzenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie, z powodu niespełnienia przez podmiot wykonujący zlecenie odprowadzającego ścieki w tej sprawie normy zawartej w art. 147a p.o.ś. W uzasadnieniu wyroku powołano art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. Odnosząc się do ich treści Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie warunki odprowadzania ścieków zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatu Żarskiego z dnia [...] r., znak [...]. Zgodnie z pkt II 2 tej decyzji odprowadzający ścieki został zobowiązany między innymi do wykonywania 12 pomiarów jakości dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków. Zgodnie z danymi, zawartymi w aktach sprawy, badania jakości ścieków wykonane w 2009 r. nie spełniały kryterium art. 147a p.o.ś. W związku z powyższym, Sąd uznał, że trafnie organy administracji oceniły, że Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Z. był zobowiązany, a nie uprawniony, do tego, aby wymierzyć administracyjną karę pieniężną w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Sąd podzielił także stanowisko organów administracji, że wielkość naruszenia i wysokość administracyjnej kary pieniężnej zostały ustalone prawidłowo. Sąd uznał za bezzasadny zarzut skarżącego, że wielkość oczyszczalni jest w rzeczywistości mniejsza od podanej w pozwoleniu wodnoprawnym i w związku z tym wielkość wykonywanych pomiarów powinna być mniejsza. W wyroku wskazano, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska są w tej sprawie związane ostateczną decyzją Starosty Powiatu Żarskiego z dnia [...] r., wydanej na wniosek strony, która mogła odwołać się od jej treści, wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności czy też z wnioskiem o zmianę, o ile nie zgadzała się z zawartymi w niej rozstrzygnięciami. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. poprzez niewłaściwe zastosowanie: ― art. 138 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i pkt 31 p.o.ś. przez przyjęcie, że w 2009 r. i nadal, Gmina [...] jest eksploatującą i prowadzącą instalację – [...] w L., ― art. 305a w zw. z art. 3 pkt 20 p.o.ś. przez przyjęcie, że w 2009 r. i nadal, Gmina [...] jest podmiotem korzystającym ze środowiska ― art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś. przez przyjęcie, że w 2009 r. Gmina [...] wprowadziła do wód powierzchniowych (rzeka Lubica) ścieków z instalacji – [...] w L. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. znak: [...] wydanym przez Starostę Powiatu Żarskiego, ― art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) przez przyjęcie, że następcą prawnym [...] – zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r., znak: [...] wydane przez Starostę Powiatu Żarskiego, jest Gmina L. a nie przyjęcie, że jest nim [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L., która przejęła w ramach kontynuacji jako następca zlikwidowanej jednostki organizacyjnej pod nazwą [...] działalność statutową tego zakładu, jego pracowników oraz instalację na podstawie tytułu prawnego jakim jest umowa dzierżawy, ― art. 16 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) przez nieprzyjęcie, że w oparciu o uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego – [...] w L., następcą prawnym [...], jest [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L., która przejęła w ramach kontynuacji jako następca zlikwidowanej jednostki organizacyjnej pod nazwą [...] działalność statutową tego zakładu, jego pracowników oraz instalację na podstawie tytułu prawnego jakim jest umowa dzierżawy, ― art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez ich niezastosowanie, ― art. 2, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) w świetle art. 138 ust. 1 w z. z art. 3 pkt 3 i pkt 31 p.o.ś., przez przyjęcie, że Gmina [...] jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. 2. poprzez błędną wykładnię: ― art. 305a ust. 2 w zw. z art. 305a ust. 1 pkt 2, a w szczególności lit. a/ i b/ p.o.ś. oraz art. 305 ust. 1-3, art. 305a ust. 2 w związku z art. 147a ust. 1 i art. 12 ust. 2 p.o.ś., polegającą na przyjęciu, że przepis ten uprawnia organy ochrony środowiska do stosowania wprost art. 305a ust. 1 p.o.ś., a w konsekwencji do dokonywania prostego podstawienia norm zawartych w art. 305a ust. 1 pkt 2 "a" i "b" p.o.ś. do sytuacji w nim określonych, podczas gdy w rzeczywistości zawiera on w swej treści wyraźne wskazanie, aby stosować art. 305a ust. 1 p.o.ś. "odpowiednio", a więc w zależności od sytuacji albo wprost, albo z modyfikacjami albo w ogóle, ― art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu oraz art. 7 p.o.ś. (a tym samym art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś.), polegającą na przyjęciu, że możliwe jest przypisanie odpowiedzialności Gminie [...], która swoim działaniem w żaden sposób nie przyczyniła się do pogorszenia stanu środowiska, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów to taka, która nakazuje karać podmioty, które stwarzają realne zagrożenie dla środowiska, co odpowiada również w pełni zarzutowi zaniechania stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów p.o.ś. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte mogą być rozpoznane w niniejszym postępowaniu. Zaskarżony wyrok, jak i skarga kasacyjna dotyczą tego, czy adresatem zaskarżanej decyzji powinna być Gmina [...] i czy były podstawy prawne do wymierzenia kary pieniężnej. W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię podmiotową tej sprawy, a więc to, czy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały skierowane do właściwego adresata, do strony tego postępowania i w zależności od rozstrzygnięcia tej kwestii będzie można, lub nie, ocenić zaskarżony wyrok w pozostałej części. Nie ulega wątpliwości, że § 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. jest niezgodny z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885). Fakt ten zauważa organ wydający zaskarżoną decyzję, jak i Sąd pierwszej instancji, jednak nie znajduje to odzwierciedlenia w wydawanych rozstrzygnięciach. Jakkolwiek można to zrozumieć w rozstrzygnięciu organu, to nie można tego zrozumieć w zaskarżonym rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji, albowiem ten zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP podlega tylko Konstytucji oraz ustawom. Uchwała Rady Miejskiej jako akt prawa miejscowego jest aktem podstawowym, podobnie jak rozporządzenie (art. 92 Konstytucji), a więc niższej rangi niż ustawa. W doktrynie, jak iw orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest już pogląd, że ocena konstytucyjności i legalności przepisów rangi podstawowej może być dokonywana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepisy te mogą być zastosowane (postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz. 4; uchwały NSA z: 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63, 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104, 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90, 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136; wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Prawo sądów administracyjnych do badania zgodności z Konstytucją i ustawami aktów podstawowych w trakcie kontroli legalności decyzji administracyjnych w konkretnych sprawach wynika z przepisów art. 184, art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP, który stosuje się bezpośrednio i którego adresatem są przede wszystkim sądy. Tak więc w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegając niezgodność § 6 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powinien odmówić zastosowania tego przepisu uchwały, gdyż nie można zaakceptować wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisu sprzecznego z ustawą. W tym przypadku Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Z. oraz Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydali z całą świadomością decyzje w oparciu o przepis niezgodny z ww. ustawą. W konsekwencji tego adresatem swoich decyzji uczynili podmiot, który nie powinien być stroną w tej sprawie i któremu nie można było wymierzyć kary pieniężnej za wprowadzanie do wód powierzchniowych ścieków, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków w 2009 r. zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, powinno być wszczęte w stosunku do Spółki z o.o. [...] jako do następcy prawnego zlikwidowanego zakładu budżetowego – [...] w L. O tym, że w tej sprawie nie można być adresatem decyzji i następcą prawnym zlikwidowanego zakładu budżetowego Gmina [...] świadczą również przepisy innych ustaw, np. art. 3 pkt 20, art. 3 pkt 31, art. 138 ust. 1, art. 275 Prawa ochrony środowiska i art. 134 Prawa wodnego. Zgodnie z ww. przepisami wszystkie prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [..] r. przeszły na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., jak informowano w piśmie Starostwa Powiatowego w Żarach z dnia [...]. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 1, dotyczące naruszenia przepisów art. 16 ust. 3 i ust. 7 ustawy o finansach publicznych, art. 134 ust. 1 Prawa wodnego oraz art. 138 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W związku z tym, że zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy wymagały stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc całe postępowanie administracyjne należy przeprowadzić od nowa w stosunku do innego podmiotu ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w L.), Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać i ocenić pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 2 oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.