I OSK 1043/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Klimontów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 897/12 w sprawie ze skargi B. M. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy Klimontów za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 28/12 w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od B. M. na rzecz Wójta Gminy Klimontów kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Ke 897/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę B. M. na niewykonanie przez Wójta Gminy Klimontów prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SAB/Ke 28/12 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wymierzając organowi grzywnę w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 grudnia 2012 r. B. M. wniósł o wymierzenie Wójtowi Gminy Klimontów grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SAB/Ke 28/12, wydanego w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że Wójt Gminy Klimontów nie wykonał ww. wyroku w wyznaczonym terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego wyroku, pomimo że Sąd zobowiązał Wójta do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 22 czerwca 2012 r., dotyczącego liczby zatrudnionych imiennie osób na pełnych etatach, na umowę zlecenia, bądź na innej podstawie. Skarżący wskazał nadto, że w dniu 26 listopada 2012 r. wezwał Wójta Gminy Klimontów do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, jednak mimo upływu terminu zakreślonego w wyroku, organ nie rozpatrzył wniosku, ani nie zajął stanowiska wobec pisma. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Klimontów wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że po otrzymaniu prawomocnego wyroku w dniu 13 listopada 2012 r. organ udzielił skarżącemu żądanej informacji w zakresie wskazanym w sentencji wyroku z dnia 11 października 2012 r. Wójt zaznaczył ponadto, że w związku z wezwaniem przez skarżącego do wykonania wyroku, wezwał B. M. do wykazania szczególnego interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji przetworzonej i w chwili przesyłania akt do Sądu nie otrzymał odpowiedzi strony, tak więc – w ocenie organu – w dniu wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, albowiem udzielił skarżącemu informacji, z którą B. M. się nie zgodził, żądając – zdaniem organu – jej przetworzenia, co skutkowało wezwaniem do wykazania szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargą w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W myśl § 3 tego przepisu, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sąd zwrócił uwagę, że B. M. pismem z dnia 26 listopada 2012 r. wezwał Wójta Gminy Klimontów do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SAB/Ke 28/12, mocą którego Sąd zobowiązał Wójta Gminy Klimontów do rozpatrzenia wniosku B. M. z dnia 22 czerwca 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania przez organ akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W ocenie Sądu, treść ww. wyroku jest jasna i czytelna, bowiem Wójt został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: liczby zatrudnionych osób w poszczególnych latach, tj.: 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 i 2012 roku w Urzędzie Gminy, liczby zatrudnionych imiennie na pełnych etatach, na umowę zlecenia, bądź na innej podstawie. Żądanie udostępnienia informacji zostało złożone przez skarżącego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zaś ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku są dla organu wiążące. Zdaniem Sądu, w rozstrzygniętej powyższym wyrokiem sprawie chodziło o informację publiczną przetworzoną, stanowiącą sumę informacji prostych, albowiem do uwzględnienia wniosku wymagane było zgromadzenie ich poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte informacje proste konieczne do sporządzenia żądanego wykazu. Fakt żądania informacji publicznej przetworzonej powodował konieczność wykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego, który jest warunkiem uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Zatem, w ocenie Sądu, wykonanie ww. wyroku winno było polegać na udostępnieniu skarżącemu listy osób zatrudnionych w latach 2006 – 2012 i zażądaniu wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w zakreślonym terminie, a po upływie terminu i wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego – na udzieleniu informacji publicznej przetworzonej albo na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. WSA w Kielcach stwierdził, że termin do wykonania ww. wyroku nie został zachowany przez Wójta Gminy Klimontów. Akta administracyjne przedmiotowej sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 11 października 2012 r. doręczono Wójtowi Gminy Klimontów w dniu 13 listopada 2012 r. Termin wykonania zobowiązania zawartego w wyroku upłynął zatem w dniu 27 listopada 2012 r. Organ do tego dnia przesłał skarżącemu tylko imienny wykaz osób zatrudnionych w Urzędzie w latach 2006 – 2012, natomiast nie przekazał pozostałych informacji ani też nie wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, ani też nie rozstrzygnął w żaden inny sposób o odmowie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Sąd zaznaczył, że po wezwaniu organu przez skarżącego pismem z dnia 26 listopada 2012 r. do wykonania wyroku, Wójt w dniu 3 grudnia 2012 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, podając, że wyrok został wykonany w całości, a pismo zawierające informacje zostało odebrane przez skarżącego w dniu 20 listopada 2012 r. Po wniesieniu przez B. M. w dniu 11 grudnia 2012 r. skargi o wymierzenie grzywny z tytułu niewykonania wyroku, organ pismem z dnia 14 grudnia 2012 r., w wykonaniu wyroku, wezwał B. M. do wykazania szczególnego interesu publicznego w udzieleniu informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy wskazują w istocie na niewykonanie wyroku z dnia 11 października 2012 r. przez Wójta Gminy Klimontów w zakreślonym terminie. W przypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija bowiem z upływem terminu wyznaczonego przez Sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności, przy czym termin ten należało liczyć od dnia otrzymania przez organ akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, nie zaś od dnia doręczenia organowi skargi o wymierzenie grzywny. Sąd wyjaśnił przy tym, że niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał w sposób należyty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2012 r., czego dowodem było wystosowanie do skarżącego pisma z dnia 14 grudnia 2012 r. o wezwaniu do wykazania szczególnego interesu publicznego. WSA w Kielcach podniósł, że zgodnie z art. 154 § 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, grzywnę, o której mowa w § 1 tego przepisu, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Górna granica grzywny wynosiła zatem 33.995.20 zł (por. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. – M. P. Nr 7, poz. 63). Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę, iż wyrok z dnia 11 października 2012 r., którego Wójt Gminy Klimontów nie wykonał w wyznaczonym terminie, zobowiązywał do rozpatrzenia wniosku strony złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, który winien zostać zrealizowany niezwłocznie po otrzymaniu przez organ akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, nie później jednak niż w terminie 14 dni od otrzymania akt z odpisem wyroku. Istotnym było także to, iż Wójt, po wniesieniu przedmiotowej skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, wykonał ostatecznie wyrok z dnia 11 października 2012 r., przesyłając skarżącemu B. M. imienny wykaz osób zatrudnionych w Urzędzie, a następnie w dniu 17 stycznia 2013 r., wydając decyzję o odmówieniu udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Zatem grzywna wymierzona w niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – pełniła funkcję wyłącznie represyjną, pozbawiona zaś była cech środka przymuszającego do wykonania wyroku. Rozpatrzenie wniosku skarżącego po upływie prawie 2 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin wyznaczony w wyroku, należało uznać za zwłokę w wykonaniu wyroku, lecz zwłoka ta, w ocenie Sądu, nie nosiła znamion rażącego zaniedbania ze strony organu. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał za wystarczające wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł w trybie art. 154 § 1, 3 i 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy Klimontów, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 154 § 1 i 6 w związku z art. 286 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w chwili wniesienia skargi, tj. w dniu 11 grudnia 2012 r., wystąpiły przesłanki wymierzenia Wójtowi Gminy Klimontów grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SAB/Ke 28/12, mimo że akta administracyjne sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem doręczone zostały organowi w dniu 15 stycznia 2013 r., a nie – jak przyjął Sąd I instancji – w dniu 13 listopada 2012 r., co świadczy o braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował w sprawie art. 154 § 1 i 6 w związku z art. 286 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w rzeczy samej brak było podstaw do uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SAB/Ke 28/12 i wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy Klimontów. Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 ww. ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 1 i 6 ww. ustawy może nastąpić w sytuacji niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W zależności więc od charakteru sprawy, uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku może polegać na zastosowaniu przewidzianego w tych przepisach środka prawnego. W postępowaniu zainicjowanym skargą na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać datę uprawomocnienia wyroku i datę doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia organowi wraz z aktami sprawy, odnosząc je do daty złożenia skargi. Sąd I instancji powinien więc przede wszystkim ustalić, kiedy wyrok się uprawomocnił, w jakiej dacie odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi i w jakiej relacji daty te pozostają z datą wniesienia skargi. Dopiero bowiem po tych ustaleniach Sąd mógł przejść do merytorycznej oceny tego, czy organ w terminie określonym w wyroku podjął oczekiwany przez stronę akt lub dokonał stosownej czynności, jak przebiegało postępowanie organu, czy ustalone fakty wskazują na zawinioną zwłokę organu czy też ewentualna bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustaleń tych Sąd I instancji powinien dokonać w oparciu o nadesłane akta administracyjne i akta sprawy sądowej, w której zapadł wyrok zobowiązujący, przyjmując za podstawę orzekania stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny, wszak ma to podstawowe znaczenie prawne nie tylko w kwestii merytorycznej oceny zasadności skargi, ale i przede wszystkim jej dopuszczalności (czy wniesiona skarga nie jest przedwczesna). W myśl art. 286 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu I instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2). Przepisy te określają zarówno obowiązki sądu administracyjnego I instancji po uprawomocnieniu się orzeczenia, jak i organu administracji publicznej po doręczeniu mu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma nastąpić w terminie określonym w przepisach prawa lub wyznaczonym przez sąd, liczonym od dnia doręczenia akt sprawy organowi. Ustawodawca określił zatem, że początek biegu terminu na wykonanie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego następuje w dniu, w którym doręczono organowi administracji publicznej odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności wraz z aktami sprawy. Tak więc spełnienie obowiązku doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego wraz z aktami sprawy jest warunkiem otwarcia terminu na jego wykonanie, określonego w przepisach prawa lub wyznaczonego przez sąd na realizację wniosku strony skarżącej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przede wszystkim nie ustalił, w jakiej dacie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SAB/Ke 28/12 stał się prawomocny i czy w dniu wniesienia skargi korzystał z przymiotu prawomocności, co ma nader istotne znaczenie prawne. Ze sprawy wynika, że odpis wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami sprawy został przez WSA w Kielcach doręczony Wójtowi Gminy Klimontów w dniu 15 stycznia 2013 r., natomiast jako datę początkową do ustalenia biegu terminu na wykonanie wyroku Sąd I instancji przyjął dzień doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, czyli dzień 13 listopada 2012 r. W tej dacie wyrok z pewnością nie był jeszcze prawomocny, toteż liczenie od tego dnia terminu na jego wykonanie nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego; nie mogło zatem stanowić podstawy wymierzenia organowi grzywny. Jedynie bowiem doręczenie odpisu orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności wraz z aktami sprawy otwiera termin na jego wykonanie. Sąd I instancji dokonał więc błędnych ustaleń na gruncie zaistniałego stanu faktycznego, które to uchybienia doprowadziły do niewłaściwego zastosowania art. 154 § 1 i 6 w związku z art. 286 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w konsekwencji implikuje konieczność ponownego rozpoznania sprawy. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.