IV SA/Wr 725/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie : Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na odmowę udzielenia przez Zarząd Wojskowego Koła Łowieckiego nr [...] "W." w Z. informacji publicznej oddala skargę. Z. K. pismem z dnia 25 sierpnia 2012 r. skierowanym do Przewodniczącego Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego zwrócił się o udostępnienie do wglądu dokumentów Koła: 1. Budżetu na rok gospodarczy 2009/2010 oraz 2010/2011 oraz sprawozdania z jego wykonania; 2. Protokołów z odbytych polowań dewizowych w sezonie 2009/2010 i 2010/2011 sporządzonych pomiędzy przedstawicielem Biura Polowań Dewizowych i Zarządu Wojskowego Koła Łowieckiego (oryginały); 3. Dowodów dostarczonych tusz do punktu skupu, tusz zwierzyny pozyskanej podczas w/w odbytych polowań dewizowych; 4. Protokołów wyceny trofeów myśliwskich pozyskiwanych podczas polowań dewizowych w latach 2009/2010 i 2011. Wniósł również o wykonanie kserokopii wskazanych przez niego dokumentów podczas zapoznawania się z nimi i ich uwierzytelnienie, a także o powiadomienie w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma na jego adres, listem poleconym, o decyzji Koła o terminie, czasie i miejscu dostępu do wskazanych dokumentów oraz osoby odpowiedzialnej za ich udostępnienie jak również uwierzytelnienie. W odpowiedzi na powyższe pismo Zarząd Koła poinformował wnioskodawcę, że nie zachodzi potrzeba zwołania posiedzenia Zarządu i jest ono zaplanowane na miesiąc październik, o terminie zostanie powiadomiony. Pismem z dnia 13 września 2012 r. wnioskodawca wniósł zażalenie na postępowanie Prezesa Wojskowego Koła Łowieckiego Nr [...] "W.", który pomimo wezwania z dnia 25 sierpnia 2012 r. odmawia udostępnienia wskazanych w wezwaniu dokumentów. Stwierdził też, że przesłał również do Prezesa Wojskowego Koła Łowieckiego wezwanie do usunięcia naruszenia przepisów prawa. Pismem z dnia 25 września 2012 r. skierowanym do wnioskodawcy, odwołując się do jego pisma z dnia 25 sierpnia 2012 r., Prezes Wojskowego Koła Łowieckiego "W." w Z. poinformował, że do Koła nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. "Koło nie ma do dyspozycji środków publicznych." Poinformował jednocześnie o możliwości wglądu w dokumentację budżetu Koła i uchwał Walnego Zgromadzenia a także, że do pozostałych dokumentów nie przysługuje wnioskodawcy prawo wglądu. Zaprosił również zainteresowanego, wskazując datę i godzinę, na posiedzenie Koła, podczas którego zostaną okazane dokumenty. Wnioskodawca w dniu 30 października 2012 r. wniósł skargę na, jak określił, decyzję Koła Łowieckiego "W." w Z., z dnia 25 września 2012 r. Jednocześnie wskazał, że zaskarża odmowę udzielenia dostępu do informacji publicznej/bezczynności organu. Zarzucił organowi bezczynność, tym samym naruszenie art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 17 § 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie dokumentów w formie, w sposób wskazany we wniosku oraz błędne rozstrzygnięcie w zakresie formy odmowy udzielenia dostępu do wskazanej informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Prezesa Koła Łowieckiego do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty prawomocności wyroku, w zakresie żądania skarżącego, wyartykułowanego we wniosku z dnia 25 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 65 ust. 1 pkt 1 statutu Zrzeszenia Polski Związek Łowiecki, Prezes Wojskowego Koła Łowieckiego Nr [...] w Z. jest osobą odpowiedzialną za udostępnienie wnioskowanych informacji. W oparciu o wybrane fragmenty komentarzy do ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzecznictwo stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga aktu. Wskazał, że ustawa o dostępnie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Podał, że "w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmową dostępu do informacji publicznej ale i również ze swoistą bezczynnością organu". Wskazał, że Koło Łowieckie jest członkiem Zrzeszenia Polskiego Związku Łowieckiego i posiada osobowość prawną. Podniósł, że Polski Związek Łowiecki reprezentuje powierzone przez Państwo i określone w ustawie zadania – należy zatem uznać, że zrzeszenie to przyjmuje na siebie wykonywanie określonych tak praw jak i obowiązków związanych bezpośrednio tak z administracją rządową jak i samorządową. Art. 2 ustawy Prawo łowieckie stwierdza, że zwierzyna stanowi dobro ogólnonarodowe. Zatem zrzeszenie i jego członkowie realizują scedowane na tę organizację przez Państwo obowiązki wynikające z ustawy łowieckiej. Na podstawie art. 8 zrzeszenie pełni rolę organu uczestniczącego w uzgodnieniach i konsultacjach dotyczących gospodarki łowieckiej. Ponadto za faktem, że Koło Łowieckie jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji przemawia to, iż poprzez możliwości korzystania z subwencji i dotacji ze środków publicznych, które są przeznaczone na osiedlanie gatunków zwierzyny drobnej, środkami tymi dysponuje. Wskazał też, że zgodnie z art. 34 ustawy Prawo łowieckie Związek Łowiecki nie jest typową organizacją społeczną. Na pierwszy plan bowiem zostały wysunięte zadania z zakresu gospodarki łowieckiej, a zobowiązania Związku do wykonywania zadań zleconych przez Ministra Środowiska prowadzi do wniosku, że jest on "przedłużeniem" państwowej administracji łowieckiej. Według innego ujęcia Związek jest specyficzną organizacją łączącą w sobie cechy stowarzyszenia, samorządu osób wykonujących łowiectwo – i w zakresie gospodarki łowieckiej – samorządu gospodarczego. Z tego, że Związek nie jest typową organizacją społeczną nie wynika, że nie jest organizacją społeczną. Nie ma definicji organizacji społecznej. Art. 5 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje przez organizację społeczną rozumieć organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Nie jest to w istocie definicja lecz raczej typologia organizacji społecznych, w ramach której mieści się Związek. Można w Związku dopatrywać się cech organizacji samorządowej ale najistotniejszą jego cechą jest wyposażenie go w funkcje administracyjne i gospodarcze. Dodał, że powierzenie Związkowi szczegółowego nadzoru nad dobrem ogólnonarodowym, nadto korzystanie z monopolistycznej i uprzywilejowanej pozycji zobowiązuje stowarzyszenie i jego organy do określonych działań, poprzez nałożenie określonych obowiązków. Takim obowiązkiem jest udostępnienie będących w jej posiadaniu danych stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej ciąży na podmiotach wskazanych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołał treść powyższego przepisu akcentując, że w art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano jako zobowiązane do udzielenia informacji publicznej podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05 i dodał, że koła łowieckie, nie mieszczą się w kategorii podmiotów wymienionych w art. 4. Skoro zatem koła łowieckie nie są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznej, to informacje które posiada, nie mają charakteru publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zgodnie, z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Informacja publiczna stanowi czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro informacja, której zażądał wnioskodawca nie jest informacją publiczną, to nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym skarga na bezczynność jest niedopuszczalna a tym samym podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na powyższe pismo – wnioskodawca wniósł o oddalenie złożonych wniosków. Wskazał, że wymieniona przez Koło Łowieckie uchwała NSA dotyczy podmiotu o zupełnie innym bycie. Jednakże można z jej uzasadnienia – w dużym fragmencie cytowanym – wyciągnąć wniosek, że istotnym elementem, pozwalającym na ustalenie, czy konkretny podmiot należy do zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej jest akt powołujący go do życia. Dodał, że w skardze wykazał, że zapisy ustawy Prawo łowieckie pozwalają na bezsporne uznanie, że skarżony organ jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. skarżący zobowiązany przez Sąd do sprecyzowania żądania skargi oświadczył, że wniósł skargę na odmowę udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest ustalenie z jakim żądaniem wystąpił wnioskodawca, czy jest to skarga na bezczynność, czy przedmiotem skargi jest odmowa udzielenia informacji publicznej zawarta w piśmie organu z dnia 25 września 2012 r. Skarga została sformułowana w dwóch wersjach, które się wzajemnie wykluczają. Jednakże na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. skarżący sprecyzował żądanie wskazując, że jest to skarga na odmowę udzielenia informacji publicznej. Zainteresowany swój wniosek a także skargę opiera na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej u.d.i.p. Przypomnieć należy, że skarżący wezwał Prezesa Zarządu W.Koła Łowieckiego Nr [...] "W." w Z. o udostępnienie do wglądu i sporządzenie kserokopii – budżetu na rok gospodarczy 2009/2010, 2010/2011 oraz sprawozdania z jego wykonania, protokołów z odbytych polowań dewizowych w w/w latach sporządzonych pomiędzy przedstawicielami Biura Polowań Dewizowych i Zarządu Koła, dowodów dostarczonych tusz do punktu skupu, zwierzyny pozyskiwanej podczas w/w polowań dewizowych, protokołów, wyceny trofeów myśliwskich pozyskiwanych podczas polowań dewizowych w wymienionych wyżej latach. W omawianym piśmie z dnia 25 września 2012 r. Prezes Koła zgodził się na przekazanie dokumentów dotyczących budżetu i protokołów z Walnych Zgromadzeń. W pozostałym zakresie odmówił – twierdząc, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż wskazany organ nie jest podmiotem określonym w art. 4 wymienionej ustawy. Na rozprawie skarżący przyznał, że otrzymał dokumenty wymienione w pkt 1 swojego wniosku. Nie zgodził się z twierdzeniem, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną. Istotą sprawy zatem jest ustalenie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy podmiot do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Negatywna odpowiedź na którąkolwiek kwestię nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku proszącego. Pojęcie informacji publicznej określono w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja w sprawach publicznych, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że z uwagi na użycie niezbyt precyzyjnych sformułowań przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Utrwalił się też pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość i wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02, WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r. II SAB/Wa 85/07, WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SAB/Kr 109/08; M. Jaśkowska. Dostęp do informacji publicznej w świetle Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Toruń 2002). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bądź inne jednostki, które gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji, reprezentatywne organizacje związkowe i organizacje pracodawców. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że wyliczenie zawarte w powołanym przepisie nie ma wyczerpującego charakteru, nie mniej jednak wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji. Są to organy władzy publicznej, organy samorządów i podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Analizując treść powołanego art. u.d.i.p. ze względów oczywistych wykluczyć należy, że koło łowieckie jest którymś z podmiotów określonych w pkt 1-4 a także w ust. 2. Do rozważenia pozostaje pkt 5. Koło łowieckie nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie bowiem z art. 33 ustawy Prawa łowieckiego koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne – ich (kół) osobowość prawna w myśl art. 33 ust. 3 jest ściśle związana z członkostwem w Polskim Związku Łowieckim. W ocenie Sądu koło łowieckie nie jest również podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 35 ustawy Prawo łowieckie działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej. Powołany przepis, ani też inny tejże ustawy, nie wskazuje na to aby zgodnie z przepisami prawa Polski Związek Łowiecki lub też koła łowieckie dysponowały majątkiem publicznym. Stwierdzić w tym momencie należy, że zgodnie z powołaną ustawą obwody łowieckie – czyli grunt, na którym działa koło łowieckie (art. 23) są dzierżawione przez koła łowieckie (art. 28) a umowa dzierżawy jak stanowi art. 29 a powinna określać również wysokość czynszu za dzierżawę obwodu łowieckiego i obowiązki stron. Zatem jest to umowa cywilnoprawna uregulowana w art. 693-709 kodeksu cywilnego. Art. 693 § 1 k.c. stanowi, że przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobieranie pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu czynsz. Zgodnie zaś z art. 696 k.c. dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawcy bez zgody wydzierżawiającego. Po myśli art. 29 a ust. 3 ustawy Prawo łowieckie w kwestiach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że ustawa Prawo łowieckie jest ustawą szczególną w stosunku do regulacji dzierżawy zawartej w kodeksie cywilnym. Zatem jako realizację prawa dzierżawy oraz obowiązku nie zmieniania przeznaczenia przedmiotu dzierżawy i obowiązków stron, należy odczytać zapisy ustawowe dotyczące zadań należących do Polskiego Związku Łowieckiego w zakresie prowadzenia gospodarki łowieckiej i współdziałania z administracją rządową, samorządową i jednostkami organizacyjnymi i innymi podmiotami wskazanymi w art. 34 pkt 1, 2, 12. Według Sądu wszelkie uzgodnienia, o których mówi art. 8 ustawy, i na które wskazuje wnioskodawca, określają również zakres obowiązków i działania dzierżawcy. Na wyznaczonych gruntach prowadzone bowiem jest zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy gospodarstwo łowieckie; rozumienie tej działalności określa art. 4. W ocenie Sądu opisany wyżej stosunek cywilnoprawny wyłącza możliwość uznania, że koło łowieckie dysponuje majątkiem publicznym. Brak jest w omawianej ustawie zapisu, z którego można wyprowadzić wniosek, że koła łowieckie reprezentują inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Według Sądu nie ma znaczenia wobec poczynionych powyżej ustaleń, czy koło łowieckie jest organizacją społeczną, czy też działa w innej formie. Jak również, że wyposażone jest w funkcje administracyjne i gospodarcze. Nie są bowiem podmiotami reprezentującymi inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Nie mogą również zmienić tej oceny ewentualnie przyznawane dotacje lub subwencje przez jednostki samorządu terytorialnego, o których mówił skarżący. Dysponowanie majątkiem publicznym to posiadanie go w sposób stały a nie jako okolicznościowe wspieranie finansowe. Nie zmienia przedstawionej wyżej oceny powołanie się przez skarżącego na art. 2 ustawy Prawo łowieckie, który mówi, że zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe stanowią własność Skarbu Państwa. Przez umowę dzierżawy koło łowieckie nie staje się właścicielem zwierzyny łownej, posiada jedynie prawo w zakresie ustalonym w ustawach i umowie dzierżawy, w związku z wniesieniem czynszu dzierżawnego między innymi do polowań na zwierzynę a następnie dysponowania nią i prowadzenia innych działań. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że adresat wniosku skarżącego z dnia 25 sierpnia 2012 r., nie jest organem uprawnionym do udzielania informacji publicznej - a powyższe uzasadnia odmowę udzielenia wnioskowanych informacji. Należałoby również uznać w oparciu o przedstawione rozważania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Nie dotyczy bowiem spraw określonych w art. 1 i 6 u.d.i.p. Na marginesie już tylko dodać należy, a to w związku z zarzutami wnioskodawcy, że utrwalone orzecznictwo uznaje, że odmawia się udzielenia informacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej pismem a nie decyzją. W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.