I OSK 2104/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w Olsztynie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 610/12 odrzucającego skargę Okręgowego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w Olsztynie na czynności Starosty P. w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 610/12, odrzucił skargę Okręgowego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w Olsztynie na czynności Starosty P. będące żądaniem uiszczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż pismem z dnia 22 lutego 2012r. Okręgowe Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w Olsztynie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynności Starosty P. polegające na bezprawnym żądaniu zapłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie Sądu I instancji przedmiotem zaskarżenia nie może być czynność Starosty P. polegająca na żądaniu od skarżącego zapłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne skoro organ ten wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję administracyjną w sprawie opłaty za udzielone skarżącym informacje z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto z wyjaśnienia organu wynika, że od tej decyzji skarżące Przedsiębiorstwo wniosło odwołanie. Dalej Sąd wskazał, że do dnia 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne było traktowane jako czynność materialno-techniczna, której skutkiem było zobowiązanie do uiszczenia stosownej należności. Brak było bowiem regulacji, która przewidywałaby dla tych czynności formy decyzji lub postanowienia. Natomiast w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w której postanowiono, że ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (stanowiącej niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznym – art. 60 pkt 7) nastąpić winno w formie decyzji administracyjnej. Ponadto uregulowano kwestię właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287) nie reguluje formy, w jakiej starosta ustala i pobiera opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji przyjąć należy, że z dniem 1 stycznia 2010 r., uwzględniając przepis powyższy i art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji. Skoro zatem organ wystosował żądanie zapłaty za czynności geodezyjne po dniu 1 stycznia 2010 r. ([...] grudnia 2011 r.), a następnie wydał decyzją administracyjną precyzującą to żądanie (w dniu [...] czerwca 2012 r. ), to skargę w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał za niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Okręgowe Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w Olsztynie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 65 § 1 w zw. z art. 47 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu, tj. niedoręczeniu stronie Skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę, jak również odpisów pism procesowych składanych przez organ administracji w dalszym toku postępowania, a w konsekwencji uniemożliwienie Skarżącej ustosunkowania się do twierdzeń Starosty P. w tychże pismach zawartych, b) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarga Skarżących z racji wydania przez organ administracyjny decyzji w sprawie jest niedopuszczalna, a w konsekwencji jej odrzuceniu, podczas gdy skargę Skarżących z dnia 22 lutego 2012 r. uznać należy za dopuszczalną, przez co Sąd I instancji miał obowiązek merytorycznie rozpatrzeć sprawę, względnie umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe, jeżeli można uznać, że wszczęcie postępowania administracyjnego oraz ustalenie wysokości spornej opłaty w drodze decyzji administracyjnej przez Starostę P. po dniu wniesienia przedmiotowej skargi świadczy o tym, że organ uznał zarzuty stawiane przez Skarżącą za uzasadnione, c) art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 60 pkt 7 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarga Skarżących jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, podczas gdy Sąd pierwszej instancji z racji tego, że przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne kierowane przez organ administracji z pominięciem wymaganej przez prawo formy indywidualnego aktu administracyjnego miał obowiązek rozpoznać sprawę i stwierdzić, że zaskarżona czynność Starosty P. jest bezskuteczna; d) z ostrożności procesowej ponadto zarzucono naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarga Skarżących jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, podczas gdy niniejsze postępowanie z racji uwzględnienia skargi przez organ administracji stało się bezprzedmiotowe, przez co Sąd pierwszej instancji winien był je umorzyć. Wskazując na powyższe naruszenia prawa strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie od Starosty P. na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz wydatku na opłatę skarbową od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stronie skarżącej w takcie postępowania przed sądem I instancji nie były doręczane żadne pisma procesowe, jakie przedkładał Starosta P. w toku postępowania, a o ich istnieniu skarżąca dowiedziała się dopiero z treści zaskarżonego postanowienia. Niedoręczając Skarżącej spółce odpisów pism procesowych składanych w toku postępowania przez organ administracji Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 65 § 1 w zw. z 45 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w konsekwencji czego pozbawił Skarżącą spółkę możliwości ustosunkowania się do zawartych w nich zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, iż okoliczność, że po wniesieniu skargi i jej przekazaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ administracji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie sprawy i wydał decyzję, w której raz jeszcze ustalił wysokość spornej opłaty, nie rzutuje w żaden sposób na dopuszczalność skargi. Działanie organu, nawet jeśli w istocie prowadzić miało do wyeliminowania dotychczasowych naruszeń prawa, było bowiem spóźnione. Na dzień 22 lutego 2012 r. stan faktyczny sprawy kształtował się w ten sposób, że względem Skarżącej organ administracji publicznej skierował bez zachowania formy indywidualnego aktu administracyjnego żądanie uiszczenia opłaty geodezyjnej i kartograficznej. W odpowiedzi na zarzut zawarty w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a dotyczący konieczności ustalenia spornej opłaty w drodze decyzji administracyjnej, Starosta P. wskazał, iż dotychczas prezentowane stanowisko i związane z tym żądania w całości podtrzymuje. Dlatego też na dzień wniesienia skargi, skarga ta, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, była dopuszczalna i uzasadniona. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nałożenie opłaty geodezyjnej za udostępnienie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych jest czynnością należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak przykładowo w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2534/12). Uznać zatem należy, iż zaskarżona czynność Starosty P. bez wątpienia podlega kognicji sądów admiracyjnych. Jak już wskazywano Skarżąca spółka nigdy nie otrzymała od Starosty P. zawiadomienia o tym, iż anuluje on swą czynność polegającą na nałożeniu i żądaniu uiszczenia przez Skarżącą opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne udokumentowaną w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. Na chwilę obecną postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie toczą się jednocześnie, bowiem wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2012 r. Starosta P. nie wycofał się ze swych pierwotnych żądań, a sam fakt wydania w tym przedmiocie decyzji nie czyni pierwotnego żądania prawnie bezskutecznym. W obecnym stanie sprawy mogłoby dojść do paradoksalnej sytuacji, w której organ mógłby egzekwować sporną opłatę zarówno na podstawie pierwotnego żądania zapłaty, jako obowiązek wynikający z mocy prawa, jak również na podstawie decyzji wydanych w dniu [...] czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (...). Przepis ten dodany został do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), która weszła w życie dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust. 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe, to w sprawie naliczenia opłat za te czynności będzie miał zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do ust. 1 pkt 2 tego przepisu organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zgodnie zaś z ust. 3 pkt 4 art. 61 organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze. Warto w tym miejscu zauważyć, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, że do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu ww. czynność organu uznawana była za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a skargę do sądu na taką czynność można było wnieść, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa (p. m. In. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 43/10 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., I OSK 1594/10, publ. W internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednakże po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych, a więc z dniem 1 stycznia 2010 r., wyraźnie uregulowana w niej została kwestia formy ustalenia również opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja administracyjna) oraz kwestia właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Taki pogląd jest już utrwalony w orzecznictwie. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, w której należało ustalić opłaty, zostało wszczęte w dniu 28 stycznia 2010 r. zgłoszeniem pracy geodezyjnej. Nastąpiło to w dacie obowiązywania omawianej ustawy w nowym brzmieniu. Zatem nie mają w niej zastosowania dotychczasowe przepisy, które miałyby zastosowanie w wypadku wszczęcia sprawy i jej niezakończenia decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2010 r. (p. art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241). Przeto w sprawie należało wydać decyzję administracyjną. Jak wynika z akt sprawy Starosta P. w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za przedmiotowe czynności geodezyjne i kartograficzne. Nie oznacza to jednak, że organ ten uwzględnił skargę wniesioną w sprawie, bowiem nie uznał żądania skarżącego Przedsiębiorstwa dotyczącego anulowania nałożonych opłat. Tym samym postępowania sądowego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie mógł umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jakkolwiek organ wydając decyzję dochował formy aktu, lecz w świetle pozostawania w obrocie prawnym zaskarżonej czynności postępowanie jego nie może być uznane za prawidłowe. Wszak w sprawie niniejszej przedmiotem kontroli nie jest to postępowanie, a konkretna czynność, która nie odpowiada prawnej formie, bo nie nosi wymaganych cech decyzji, zatem nie z stanowi właściwego załatwienia sprawy. Jako taka nie podlega więc zaskarżeniu skargą. Natomiast kwestia ewentualnej egzekucji nałożonego nią obowiązku jest zagadnieniem dalszym, niemającym wpływu na ocenę legalności tej czynności. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 65 § 1 w zw. z art. 47 § 1 P.p.s.a. przejawiającego się w niedoręczeniu skarżącemu Przedsiębiorstwu odpowiedzi na skargę złożonej przez organ i skutkującego tym samym nieważnością postępowania z powodu pozbawienia skarżącej możliwości obrony swych praw należy stwierdzić, iż nieważność postępowania z powyższej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona wskutek naruszenia właściwych przepisów przez Sąd nie uczestniczyła w postępowaniu i została na skutek tego pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska przed sądem. Ujęcie przyczyny nieważności zawarte w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. jest więc bardzo ogólne i z tego względu zarzut, że strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw wymaga każdorazowo rozważenia okoliczności faktycznych danej sprawy i rozważenia czy uchybienie czynnościom przez Sąd miało faktyczny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie można uznać, iż brak doręczenia przez Sąd I instancji odpowiedzi na skargę organu stronie skarżącej skutkuje pozbawieniem możliwości obrony jej praw i nieważnością postępowania. Powyższa okoliczność pozostaje bowiem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż do odrzucenia skargi doszło wyłącznie z tego powodu, że była ona niedopuszczalna. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie. W związku z powyższym skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).