I OSK 2534/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i R. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 807/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. P. i R. P. na czynności Starosty Legionowskiego polegające na bezprawnym nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. M. P. i R. P., reprezentowani przez radcę prawnego, jako przedmiot zaskarżenia w skardze z dnia 23 marca 2012 r. wskazali czynności Starosty Legionowskiego polegające na nałożeniu oraz żądaniu od nich uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w związku ze zgłoszeniem przez nich prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów projektowych i planistycznych, Powiat Legionowski wystawił na ich rzecz faktury VAT z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerze [...], z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerze [...], z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonanie odbitek. W ocenie M. P. i R. P., nałożenie na nich opłat i żądanie ich uiszczenia, rażąco narusza prawo. Ich zdaniem, skoro uiścili zryczałtowaną opłatę w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów planistycznych, to uprawnieni byli do otrzymania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenia dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego. Skarżący podnieśli, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), niedopuszczalne jest ponowne naliczenie wykonawcy pracy geodezyjnej kwot za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonywanie odbitek. Mając powyższe na uwadze skarżący uznali, że organ administracyjny bezprawnie nałożył na nich obowiązek uiszczenia opłat określonych w tabeli II załącznika nr 3 oraz tabeli III załącznika nr 4 do powołanego rozporządzenia. Te bowiem odnoszą się do czynności związanych z udostępnianiem oraz udzieleniem informacji, a nie do czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem, całość opłat spoczywających na skarżących obejmuje swoim zakresem tabela II załącznika nr 1 do rozporządzenia. W rezultacie dochodzi do podwójnego naliczenia opłat za udzielenie informacji, czy też przyjmowanie opracowania do zasobu, którego koszt obejmuje również udzielenie informacji. Skarżący wskazali też, że w świetle ust. 3 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, udostępnianie baz danych krajowego systemu informacji o terenie następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy nabywcą baz danych a organem prowadzącym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Tymczasem skarżący nie zawierali jakiejkolwiek umowy z organem w związku z dokonaniem zgłoszenia prac geodezyjnych. Dlatego też bezpodstawnym jest nałożenie oraz żądanie od nich uiszczenia opłat na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ponadto skarżący wywiedli, że nie wnosili o udzielenie informacji, które określone zostały w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Dokonali zgłoszenia prac w związku z wykonywaniem map do celów projektowych i planistycznych. W drugiej części uzasadnienia skargi skarżący wywiedli, że wysokość należnych opłat powinna zostać określona w drodze aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - udokumentowana fakturami VAT wystawionymi przez Powiat Legionowski. Wskazali, że wprawdzie pobierane opłaty za czynności geodezyjne ze swej natury są swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, jednakże obowiązek ich poniesienia wynika z przepisów prawa publicznego, pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracji publicznej, strony nawiązanego na podstawie tych przepisów stosunku publicznoprawnego nie mają swobody w kształtowaniu tego stosunku, mają one charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo. W ocenie skarżących, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenia cywilnoprawne, lecz publicznoprawne, a ich określenie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że materiały, o które wystąpili skarżący, tj. komputerowe zbiory wektorowe zostały im już wcześniej udostępnione jako część materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych. Dlatego żądanie udostępnienia jeszcze dodatkowych kopii mapy zasadniczej i danych cyfrowych nie wchodziło w zakres udostępnienia materiałów w ramach wykonywania prac, lecz potraktowane było jako niezależne wnioski o udostępnienie informacji. W ocenie Starosty w ramach zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych, skarżący są uprawnieni do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do wykonania pracy i bez względu na obszerność takiego kompletu organ pobiera zryczałtowaną opłatę stosownie do norm zawartych w załączniku nr 1 do powoływanego rozporządzenia. Oznacza to, że jeżeli skarżący występują ponownie o część materiałów już otrzymanych w ramach kompletu materiałów, to wówczas należy pobrać opłatę taką, jak należna za udostępnienie materiałów z zasobu, które następuje bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że treść skargi wskazuje, że skarżący kognicji sądu administracyjnego w sprawie wszczętej ich skargą upatrują w art. 3 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), który przewiduje kontrolę tych sądów w stosunku do innych niż określone w art. 3 §2 pkt 1-3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdził, że wymienione w skardze faktury nie mogą być jednak uznane za podjęte przez Starostę w stosunku do skarżących akty z zakresu administracji publicznej, ani za dokumenty materializujące dokonanie czynności o takim charakterze. Sąd wskazał, że faktury te zostały wystawione przez Powiat Legionowski. Zawierają one elementy wymienione w art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., Nr 177, poz. 1054 ze zm.), m.in.: datę sprzedaży, cenę oraz dane dotyczące sprzedawcy i nabywcy. Stanowią zatem dokumenty sprzedaży - rachunki zawierające szczegółowe dane o transakcjach dokonanych pomiędzy innym niż skarżony organ podmiotem (Powiatem Legionowskim), a skarżącymi. Nie materializują więc jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej, dokonanej przez Starostę Legionowskiego. W ocenie Sądu, z przedstawionych powyżej względów fakturom wystawionym wobec skarżących nie można przypisać też cech pozostałych aktów indywidualnych, podlegających kognicji sądów administracyjnych, to jest decyzji administracyjnej lub postanowienia. Jeżeli w przekonaniu skarżących dokumentowane przedmiotowymi fakturami transakcje nie miały miejsca, zatem żądania dokonania przez nich zapłaty są bezpodstawne, to należy oczekiwać, że spór pomiędzy nimi a Powiatem Legionowskim rozstrzygnięty zostanie przez sąd powszechny. Może to mieć miejsce wówczas, gdy Starosta wystąpi do sądu powszechnego przeciwko skarżącym z pozwem o zapłatę kwot pieniężnych wymienionych w fakturach. Jeśli natomiast skarżący kwoty te już uiścili, mogą wystąpić z pozwem przeciwko Staroście o ich zwrot jako kwot uiszczonych nienależnie. Sąd uznał, że w stosunku do skarżących nie wydano aktu, ani nie podjęto czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu brak jest przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji wniesiona skarga jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 807/12, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 58 §3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 §1 pkt 1 ww. ustawy, Sąd I instancji orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli M. P. i R. P. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj: 1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola działalności administracji publicznej w rozumieniu tych przepisów nie obejmuje takich czynności jak: - dokonanie czynności materialno – technicznej w postaci skierowania żądania zapłaty opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zamiast wydania aktu indywidualnego w tym względzie, - udokumentowanie czynności materialno – technicznej przy pomocy faktury VAT zamiast wydania aktu indywidualnego, - żądanie przez organ administracji publicznej uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie faktury VAT wystawionej przez "Powiat Legionowski", podczas gdy czynności te objęte są treścią powołanych wyżej przepisów, 2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawężenie granic sprawy i w konsekwencji zaniechanie wszechstronnego rozważenia treści zawartych przez skarżących w skardze zarzutów, a także poprzez uznanie, że w granicach sprawy nie mieści się rozpoznanie zarzutu nieistnienia obowiązku wynikającego według organu administracji publicznej bezpośrednio z przepisów prawa, 3) art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. odrzucenie skargi, a w konsekwencji nierozpatrzenie zawartych w niej zarzutów, mimo że jej wniesienie należało uznać za dopuszczalne, 4) art. 141 §4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia w stosunku do powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy powołane przepisy obligują Sąd pierwszej instancji do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Wskazując na powyższe zarzuty, zaskarżono postanowienie w całości i wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Starosty Legionowskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Legionowski wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodzono, że obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne stanowi publicznoprawną należność budżetową powstającą z mocy prawa. Wykonanie danej czynności geodezyjnej wiąże się z obowiązkiem uiszczania opłat w wysokości określonej w przepisach prawa. Wystawiona faktura pozostaje nadal jedynie czynnością pozwalającą na uporządkowanie i sprawowanie kontroli terminowości oraz prawidłowości uiszczania tych opłat przez zobowiązanych. W konsekwencji zarzut niewydania przez organ decyzji w przedmiocie opłat powstałych z mocy prawa na tym etapie jego działań jest nieuzasadniony. Natomiast w zakresie jakim należności wynikające z art. 41b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są należnościami cywilnoprawnymi, całkowicie bezzasadną jest próba stosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych skoro nie są to należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej powołanych zostało szereg przepisów postępowania i prawa materialnego, które w ocenie strony skarżącej zostały poddane błędnej wykładni bądź zostały niewłaściwie zastosowane, co skutkowało dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, błędną wykładnią normy odniesienia - wyznaczającej zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie. Nie jest zasadny, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 §4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia w stosunku do powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 §4 ww. ustawy "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Stosując powyższy przepis odpowiednio do postanowień, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił stan sprawy, zarzuty, stanowiska stron, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie przez stronę powyższego zarzutu nie jest adekwatne do przepisów prawa, których naruszenie w tym zarzucie podniesiono. Przepisy art. 141 §4 i art. 166 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczą uzasadnienia postanowienia, tj. obligatoryjnych elementów uzasadnienia, które w zaskarżonym postanowieniu zostały zawarte. Zarzucenie naruszenia powyższych przepisów nie skutkuje zarzutem naruszenia przepisu, na podstawie którego wydano postanowienie, czyli podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zasadnie wskazano na naruszenie w zaskarżonym postanowieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Na podstawie art. 3 §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) "Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Powyższy przepis stanowi podstawę prawną nałożenia opłaty. Obowiązek jej uiszczenia wynika zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej" jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/10 i postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 109/12). Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał zaskarżonym postanowieniem sprawy sądowoadministracyjnej, stwierdził natomiast błędnie, że nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej zaskarżenie przez stronę czynności polegającej na nałożeniu przez organ administracyjny opłaty "geodezyjnej". Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu poprzestał na wykładni normy odniesienia - wyznaczającej zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 134 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji, w zaskarżonym postanowieniu nie rozstrzygał sprawy sądowoadministracyjnej, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu - błędnym, że sprawy tej nie ma. Z tych względów zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem Sąd I instancji błędnie dokonał wykładni normy odniesienia, która wyznacza zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie i tym samym niezasadnie odrzucił skargę. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi, przepis art. 203 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, mimo że w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o ich zasądzenie.