I OW 109/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 14 czerwca 2012 r. nr SKO-654/12 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Włocławku a Kujawsko - Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia Wójta Gminy Aleksandrów Kujawski na postanowienie Starosty Aleksandrowskiego z dnia 15 marca 2012 r. o odmowie nieodpłatnego wydania wektorowej mapy ewidencji gruntów i budynków postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku do rozpoznania zażalenia. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego między Kujawsko-Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Włocławku w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Aleksandrowskiego z 15 marca 2012 r. znak GR.Go.6642.1.3424.2012 o odmowie nieodpłatnego wydania wektorowej mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla całego obszaru gminy Aleksandrów Kujawski. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 15 marca 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Aleksandrów Kujawski, Starosta Aleksandrowski odmówił nieodpłatnego wydania wektorowej mapy ewidencyjnej gruntów i budynków w układzie 2000 w strefie 6 w formacie dxf dla całego obszaru gminy Aleksandrów Kujawski w jej granicach administracyjnych, w celu opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Zgodnie z pouczeniem, Wójt Gminy Aleksandrów Kujawski złożył zażalenie na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, za pośrednictwem Starosty Aleksandrowskiego. Pismem z 23 kwietnia 2012 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy przekazał "według właściwości" złożone zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku. Organ przekazujący zażalenie powołał się przy tym na art. 40 ust 3c ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika obowiązek uiszczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, także na art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), które wskazują wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa, jako organy pierwszej instancji właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności stanowiących środki publiczne, które są dochodami pobieranymi przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych przepisów oraz art. 61 ust 3 pkt 4 ostatniej z powołanych ustaw – wskazujący samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ odwoławczy od decyzji, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 2. Przekazujący wyjaśnił też, że pod pojęciem "wydawania decyzji w odniesieniu do należności stanowiących środki publiczne" należy również uznać rozpatrywanie spraw w zakresie naliczania należności, jak też ewentualnego odstąpienia od ich naliczania. Powołano się nadto na orzeczenia NSA wskazujące właściwość SKO. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku powyższego stanowiska, w okolicznościach tej sprawy, nie można jednak uznać za zasadne. Przedmiotem bowiem zaskarżonego aktu Starosty Aleksandrowskiego – w tym przypadku postanowienia z 15 marca 2012 r., nie jest naliczenie opłaty związanej z czynnościami geodezyjnymi i kartograficznymi, ani odstąpienie od ich naliczenia. Inaczej mówiąc, omawianego postanowienia nie można uznać za wydanego "w odniesieniu do należności stanowiących środki publiczne". Istotą tego aktu, nie oceniając zasadności przyjętej formy rozstrzygnięcia, jest odmowa wydania wektorowej mapy ewidencji gruntów i budynków. Powodem zaś tego, żądanie wydania mapy nieodpłatnie. Starosta Aleksandrowski, nie działał zatem na podstawie przepisów szczególnych zawartych w ustawie o finansach publicznych, ale w oparciu o ustawę – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Udostępnianie danych, informacji i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym – co do zasady odpłatne – jest bowiem regulowane art. 40 ust 3c ustawy – Prawo geodezyjne kartograficzne. Zgodnie z art. 7b ust. 2 powołanej ustawy, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie, 2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Wspomnianymi organami administracji geodezyjnej i kartograficznej są natomiast, po myśli art. 6a ust. 1 pkt 2: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Skoro zatem zaskarżone postanowienie w niniejszej sprawie wydał Starosta Aleksandrowski, działający jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, to zażalenie na takie postanowienie przysługuje do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W przedstawionej sytuacji nie ma więc przesłanek pozwalających przyjąć, że organem odwoławczym od ww. postanowienia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Kolegium nadmieniło, że powołane w piśmie przekazującym zażalenie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych niż istniejący w tej sprawie. Dotyczyły zaskarżenia aktu, w którym organ wyraził stanowisko co do obowiązku objęcia wydania danych należną opłatą (I OW 172/11), oraz decyzji ustalającej opłatę za czynność geodezyjną i kartograficzną (I OW 7/11). O ile więc w tych przypadkach właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych wynikała z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, to w sprawie odmowy wydania mapy ewidencji gruntów i budynków, właściwość instancyjną określa ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne w art.7b ust 2 pkt 2. W złożonej odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu odpowiedzi powołał argumenty zawarte w poprzednim piśmie przekazującym sprawę do SKO. Ponadto Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zauważył, że z treści korespondencji pomiędzy Starostą Aleksandrowskim a Wójtem Gminy Aleksandrów Kujawski, wynika, że Wójt Gminy Aleksandrów Kujawski wystąpił pismem z dnia 6 marca 2011 r. BGPiK.6720.I.2012.BG do Starosty Aleksandrowskiego o udostępnienie danych z rejestru publicznego zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym na zasadach określonych w art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, czyli umożliwienie nieodpłatnego dostępu do danych. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta Aleksandrowski w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2012 r. GR.Go.6642.13424.2012 wskazał, że realizacja wniosku Wójta Gminy Aleksandrów Kujawski o udostępnienie danych wiąże się z wniesieniem stosownej opłaty wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z gruntu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333). W związku z powyższym przedmiotowe postępowanie nie dotyczy odmowy wydania danych, a objęcia ich należną opłatą wynikającą z art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Starosta Aleksandrowski działał w niniejszej sprawie na podstawie powyższych przepisów ustawy o finansach publicznych, a niejako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej. Oznacza to, że organem odwoławczym od przedmiotowego aktu Starosty jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku. Niezasadne jest tym samym stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku, powołujące się na przepis art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto nie jest możliwe aby Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekał o odpłatności, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku orzekało o wysokości należności. Oznaczałoby to brak zastosowania zapisów ustawy o finansach publicznych. Dodatkowo Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego podkreśla, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/11 oraz z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11, w sposób jednoznaczny wskazał samorządowe kolegia odwoławcze jako organy odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku stosownie do art. 4 i 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlega rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny Rozstrzygając ten negatywny spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy, iż organem właściwym w tej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku. Zasadnie też Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor powołał się na przepisy art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), według których należy oceniać właściwość organów w tej sprawie. W myśl pierwszego z tych przepisów środkami publicznymi, stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, obowiązek uiszczenia których wynika wprost z przepisu art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Stanowi on, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1c oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w tym zasobie oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Przepis ten dodany został do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489) i obowiązuje od dnia 7 czerwca 2010 r. Nadmienić należy, iż obowiązujący przed tą zmianą przepis art. 40 ust. 3b również przewidywał odpłatność za udzielanie informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jeśli w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe i stanowią dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe to w sprawie naliczania opłat za te czynności ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, albo marszałek województwa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze. Trafnie Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przywołuje w odpowiedzi na wniosek uzasadnienie postanowienia Starosty Aleksandrowskiego, w którym stwierdzono, że udostępnienie żądanych danych wiąże się z wniesieniem stosownej opłaty wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333). Zatem istota sporu, który legł u podłoża wniesionego zażalenia nie była odmowa wydania wektorowej mapy ewidencyjnej, lecz konieczność uiszczenia od tej czynności stosownej opłaty. W sprawie tej nie mógł mieć zastosowania przepis art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazujący wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako organ odwoławczy w stosunku do aktów starosty. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć w ten sposób, iż organ właściwy do wydawania decyzji w odniesieniu do należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe nie tylko ustala wysokość tych należności, lecz także rozstrzyga kwestię, czy należności te obciążają wnioskodawcę, czy też żądane czynności organ winien wykonać nieodpłatnie. W przeciwnym razie powstałby zbędny w takiej sytuacji dualizm kompetencji w następstwie czego organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego rozpoznawałby środki odwoławcze nie tylko gdy dotyczyłyby kwestii związanych z udostępnianiem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz także przesądzałby o odpłatności za te czynności. Natomiast w dalszym stadium w sprawie właściwe byłoby samorządowe kolegium odwoławcze na etapie postępowania odwoławczego, lecz dopiero po wydaniu kolejnej decyzji starosty ustalającej wysokość odpłatności. Tak rozumianą regulację, należałoby ocenić jako nieracjonalną, prowadzącą do dwukrotnego, zbędnego rozstrzygania sprawy, a ponadto sprzeczną z zamierzeniem ustawodawcy, który sprawę odpłatności za czynności stanowiące nieopodatkowane należności podatkowe poddał kontroli tylko samorządowych kolegiów odwoławczych. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia Wójta Gminy Aleksandrów Kujawski na postanowienie Starosty Aleksandrowskiego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku i orzekł na podstawie art. 4 i 15 § 2 P.p.s.a.