I SA/Wa 1516/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H. M. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości oddala skargę. Rada Miasta W. uchwałą z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości W. w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) uchwaliła zasady ustalania rocznego czynszu symbolicznego za grunt oddawany na podstawie przepisów ww. dekretu w wieczyste użytkowanie oraz zasady i wysokość bonifikaty od opłat rocznych za grunt oddawany w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ww. ustawy. W dniu 11 lipca 2012 r. H. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady W., po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego uchwałą. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa w jej § 8 poprzez ustalenie, że czynsz symboliczny przysługuje w przypadkach nabycia ustanowionego prawa użytkowania wieczystego gruntu przez osobę bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w drodze dziedziczenia. Zdaniem skarżącego powyższe uregulowanie narusza jego prawa, a ponadto nie ma oparcia w przepisach prawa rangi ustawowej, gdyż dekret z dnia 26 października 1945 r. zrywa związek prawa do wnoszenia czynszu symbolicznego z konkretną osobą, a wiąże go z gruntem, nakazując gminie w określonych w nim przypadkach uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym, jeżeli wniosek taki zostanie złożony nie tylko przez dotychczasowego właściciela gruntu ale i przez jego następców prawnych, będących w posiadaniu gruntu – nie czyniąc przy tym żadnego rozróżnienia ani na sposób przejścia prawa z dotychczasowego właściciela na nabywcę, ani też na to, czy podmioty te wiążą jakiekolwiek więzi rodzinne. Skarżący podniósł, ze stanowisko powyższe potwierdzone zostało w załączonym do skargi wyrokiem Sądu Rejonowego W. w sprawie sygn. akt [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a ponadto skarga została złożona przedwcześnie, bowiem nie upłynął 30-dniowy termin od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa do daty złożenia skargi (6-11 lipca 2012 r.). W piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i podniósł, że swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wywodzi z faktu nabycia od osoby obcej nieruchomości podlegających działaniu dekretu. Jego zdaniem w wypadku przenoszenia uprawnień, nabywca praw nie traci prawa do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do danego gruntu za czynszem symbolicznym. Skarżący zaznaczył również, że powołany w skardze prawomocny wyrok sądu powszechnego wiąże zarówno sąd administracyjny, jak i strony i organy administracji, i inne podmioty oraz nie może podlegać polemice. W wyroku tym zaś Sąd stwierdził, że regulacja zawarta w § 8 zaskarżonej uchwały nie ma oparcia w przepisach rangi ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny czy uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis powyższego artykułu zobowiązuje Sąd, w pierwszej kolejności, do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Następnie zaś, gdy wymagania te zostały spełnione, Sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Sąd uznał, że skarga H. M. spełnia wymagania formalne. Skarżący wniósł skargę w ustawowym terminie, po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 6 lipca 2012 r. wezwał on Radę W. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wyżej wymienioną uchwałą, a skargę do Sądu wniósł w dniu 11 lipca 2012 r. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt. II OPS 2/07 skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Również został spełniony wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej – (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r. sygn. akt III RN 41/97 OSNP 1998/6/171: "Na uchwałę rady gminy w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.)." Ponieważ wymagania formalne zostały spełnione, dlatego też Sąd przystąpił do badania legitymacji skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 2 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 840/03 – niepublikowany, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Uprawnienie do zaskarżenia uchwały przysługuje zatem jedynie osobie, której naruszony został osobisty interes prawny, czyli przysługujące mu osobiście prawa. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia": albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Skarżący H. M. wywodzi swoje uprawnienie do wniesienia skargi na wyżej wymienioną uchwałę z faktu, że jest właścicielem lokalu niemieszkalnego i związanego z nim udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. przy ul. [...], objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. Nieruchomość powyższa została nabyta przez niego umową ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokalu od osoby dla niego obcej (akt notarialny z dnia [...] lutego 2010 r. Rep. A nr [...]). Skarżący wykazał tym samym istnienie, w chwili wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, związku pomiędzy swoją sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegającego na naruszeniu jego własnego, osobistego i skonkretyzowanego interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym skarżący wykazał swoją legitymację do zaskarżenia uchwały Rady W. z dnia [...] listopada 2007 r. Dlatego też należy przyjąć, że w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący ma podmiotowe prawo do wniesienia skargi. Zatem wniesiona przez niego skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych. Uznanie przez Sąd legitymacji skarżącego otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania i oceny zasadności skargi. Ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia prawa lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego, skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Sąd może orzec o nieważności uchwały w całości lub części wówczas, gdy uchwała ta w sposób istotny narusza prawo. Wynika to ewidentnie z treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Niezgodność uchwały z prawem, skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, może obejmować naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawne jej podejmowania, przepisy prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisy proceduralne dotyczące podejmowania uchwał. Przy czym, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowego, stwierdzenie nieważności uchwał samorządu terytorialnego nie jest oparte na przesłankach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. – vide wyrok NSA z 18 września 1990 r. SA/Wr 849/90 ONSA z 1990 r. Nr 4, poz. 2; "Istotne naruszenie prawa powodujące nieważność uchwały gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a." Tak więc badając legalność zaskarżonej uchwały, sąd każdorazowo dokonuje oceny czy ujawnione naruszenia prawa mają charakter istotnego naruszenia i dają podstawę do stwierdzenia jej nieważności, czy tez waga tych naruszeń pozwala na zaliczenie ich do nieistotnych. Zatem obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest istotne i związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Zaś obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa. Na przykład wtedy - jak w niniejszej sprawie - gdy rada gminy ustala zasady gospodarowania zasobem nieruchomości W. w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela lub osoby jego prawa reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane w zarząd i użytkowanie – także użytkownicy gruntu, mogli ubiegać się o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Uprawnienia dotychczasowego właściciela takiego gruntu (jego następców prawnych) do domagania się przyznania prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy) gruntu na podstawie art. 7 dekretu było ściśle związane z samym wejściem w życie dekretu i skutkami prawnymi jego stosowania. Realizacja tych uprawnień wywoływała ten skutek, że budynki położone na gruncie nie przechodziły na własność gminy, zgodnie bowiem z art. 8 dekretu budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego). Istotne jest to, że realizacja tych uprawnień została uzależniona od złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych w określonym terminie – 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, który był terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasło uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego (uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r. sygn. OPK. 19/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 56). Złożenie takiego wniosku przez wskazane w art. 7 dekretu podmioty w wymaganym terminie powoduje powstanie roszczenia, które może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, jednakże w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej brak jest podstaw do utrzymywania czynszu symbolicznego. W świetle dekretu bowiem istota wieczystej dzierżawy (późniejszej własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego) sprowadza się do przywrócenia gruntów [...] ich byłym właścicielom, jednak bez przywrócenia własności, ten szczególny aspekt pozwala wyjaśnić zagadnienie czynszu symbolicznego. Czynsz dekretowy wyraża zależny charakter uzyskanego przez byłych właścicieli prawa do ich dotychczasowego gruntu, i w tym znaczeniu jest symboliczny, gdyż nie służy realizacji celu ekonomicznego.(por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. IOSK 622/06). Słusznie w odpowiedzi na skargę zauważono, że czynsz symboliczny stanowi swoistą rekompensatę utraty prawa własności gruntu przez byłych właścicieli, w związku z czym nie może być utrzymywany wobec osób, które nie utraciły prawa własności nieruchomości wskutek wejścia w życie dekretu i nabyły prawo użytkowania wieczystego na warunkach rynkowych, jak to miało miejsce w przypadku skarżącego, który wstąpił w prawa poprzednich właścicieli w drodze sukcesji singularnej, polegającej na przechodzeniu z jednego podmiotu na drugi ściśle oznaczonych praw np. w drodze sprzedaży, zamiany, darowizny. Spadkobranie zaś stanowi sukcesję uniwersalną, polegającą na przejściu ogółu praw przysługujących poprzednikowi prawnemu. Wobec powyższego nie można zarzucić Radzie W. by uchwała z dnia [...] listopada 2007 r. w zaskarżonym zakresie podjęta została z naruszeniem prawa. Dodać należy, że Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt. [...], na który powołuje się skarżący. Jest to jedynie ocena prawna zaskarżonej uchwały dokonana w konkretnym stanie faktycznym przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy cywilnej o zapłatę i nie jest ona wiążąca. Sąd nie jest bowiem związany ustaleniami faktycznymi i poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu zapadłego orzeczenia Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.