VII SA/Wa 1888/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala W dniu 18 listopada 2011 r. W. L. (dalej skarżący, strona), zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej K.p.a.) w związku z art. 7 oraz art. 21 i następnych ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568, ze zm. dalej ustawa o ochronie zabytków), jako właściciel zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] stwierdzającego : a) budynek użytkowy wchodzący w skład przedmiotowej nieruchomości nie podlega ochronie zgodnie z art. 7 ustawy ww., b) oraz, że ww. budynek został uwzględniony na podstawie art. 21 i następnych ww. ustawy w wojewódzkiej oraz ewentualnie powiatowej i gminnej ewidencji zabytków. Zaświadczenie to jak podał skarżący powinno zawierać : a) prawidłowe dane określające przedmiotowy stan faktyczny oraz prawny, b) pieczęć oraz podpis organu administracji publicznej wydającego zaświadczenie. Postanowieniem z dnia [....] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [....] (organ I instancji), w oparciu o art. 219 w związku z art. 218 K.p.a., rozpoznając wniosek W. L. o wydanie zaświadczenia (pkt. 1a wniosku), że obiekt położony w [....] przy ul. [...] Nr [...] nie jest objęty żadną formą ochrony zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, postanowił odmówić wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 217 § 1 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Dalej przytoczył treść art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy o ochronie zabytków, wyjaśniając, że w świetle art. 217 § 2 pkt. 2 K.p.a., nie jest możliwym potwierdzenie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, że dany budynek jest lub nie jest objęty ochroną wynikająca z art. 7 pkt. 4 ustawy o ochronie zabytków. Zaświadczenie takie nie może być wydane co do faktów lub okoliczności, które nie wynikają bezpośrednio z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Ponadto podkreślił, że przepis art. 217 § 2 ust. 2 K.p.a. nakazuje organowi odmowę wydania zaświadczenia, gdy strona domaga się jego wydania ze względu na swój interes prawny, zaś organ nie dysponuje danymi pozwalającymi potwierdzić określone fakty lub stan prawny. Jednocześnie w dniu 5 grudnia 2011 r. skarżącemu wydano zaświadczenie Nr [....], dotyczące pkt. 1b wniosku (z dnia 18 listopada 2011 r.), stwierdzające, że budynek położony w [...] przy ul. [...] Nr [...] został wyznaczony do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków – zgodnie z art. 22 ustawy o ochronie zabytków. Rozpoznając zażalenie skarżącego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (organ odwoławczy, organ II instancji, Minister) postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 89 pkt. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 2 i art. 219 K.p.a., postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przedstawieniu przebiegu postępowania przed organem I instancji, Minister wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, przy czym na podstawie § 2, wydaje się zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny wnioskodawcy, spoczywa na organie administracyjnym jedynie wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dalej Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek wykazywania interesu prawnego służy ograniczeniu posługiwania się zaświadczeniami ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Oceniając zebrany materiał w aktach sprawy, organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby urzędowego potwierdzenia okoliczności objęcia bądź nie objęcia budynku przy ul. [...] w [...] ochroną konserwatorską wymagał przepis prawa. Minister podkreślił, że skarżący w złożonych pismach nie wykazał, aby ubiegał się o wydanie zaświadczenia o żądanej treści ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tych okoliczności. Wyjaśnił dalej, że organ I instancji, przystępując do rozpoznania przedmiotowej sprawy, nie wyjaśnił tej kwestii, a w toku postępowania w sprawie wydania zaświadczenia w ogóle się do niej nie odniósł. Zaznaczył, iż kwestia interesu prawnego ma kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy przedmiotowego wniosku, gdyż od niego zależy dopuszczalność wydania zaświadczenia bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Zwrócił uwagę, iż istotą wniosku skarżącego było wydanie przez organ konserwatorski zaświadczenia potwierdzającego nie tylko brak ochrony konserwatorskiej budynku przy ul. [....] w [...], ale także stwierdzającego, iż karta ewidencyjna tego budynku została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W rezultacie według organu odwoławczego, organ I instancji nie odniósł się do całości wniosku skarżącego, a brak ten nie może zostać usunięty przez organ wyższego stopnia. Wskazując zalecenia dla organu I instancji, Minister zaznaczył, że w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy zaświadczenie może zostać wydane ze względu na interes prawny W. L. w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, a także odnieść się do całości żądania zawartego w piśmie z dnia 18 listopada 2011 r. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożył W. L., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów : art. 217 § 1-3 K.p.a. w związku z art. 7 i następnych oraz art. 21 i następnych ustawy o ochronie zabytków, nadto art. 218 § 1-2 K.p.a. w związku z art. 7 i następnych oraz art. 21 i następnych ww. ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. i zmianę postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] Delegatura w [...], poprzez wydanie mu zaświadczenia zawierającego pełne i prawidłowe dane. W szczególności podkreślił w uzasadnieniu, że nieuzasadnione jest powoływanie się przez organ odwoławczy na kwestię potwierdzenia interesu prawnego skarżącego, wskazując jednocześnie że wydanie zaświadczenia w oparciu o interes prawny wynika z faktu posiadania prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczył nadto, że żądane zaświadczenie jest mu niezbędne do prowadzenia negocjacji w zakresie najmu i sprzedaży oraz do dokonania transakcji w tym zakresie a także w związku z naprawami i remontami budynku. Odnosi się zatem do art. 217 § 2 pkt. 1 K.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Autor skargi wyjaśnił ponadto, że istotą sporu jest fakt nie wydania mu zaświadczenia, w którym powołany jest brak objęcia przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] – ochroną zabytków, w tym wpisem do rejestru zabytków na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zabytków, organ administracji publicznej potwierdził bowiem jedynie wyznaczenie przedmiotowej nieruchomości, tj. wchodzącego w jej skład budynku – do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków w oparciu o art. 22 ww. ustawy. W konkluzji skarżący wskazał, że organ administracji publicznej powinien ujawnić w wydanym zaświadczeniu, że przedmiotowy budynek poza wyznaczeniem do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie art. 7 pkt. 1 i 2 ustawy, tzn. nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest uznany za pomnik historii – co w przedmiotowej sytuacji nie zostało dokonane. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli : 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu ( art. 218 § 1 K.p.a.). Skoro tak, to organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy też rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt. 2 K.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Oczywiście odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić także, zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji z art. 217 § 2 pkt. 2 K.p.a. jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (por. Z. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego" Wydanie 11 Warszawa 2011 str.690). Wskazać należy, że strona może występować o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w różnych sytuacjach. W wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 133/10, LEX nr 752260 stwierdził : "Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się to osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi" (patrz M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" do art. 217). Pojęcie "interesu prawnego" użyte w przepisie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. należy interpretować szeroko. Obejmuje ono każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego. Drugą przyczyną odmowy wydania zaświadczenia jest to, że organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia. Podkreślić jednak należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego i znajdują zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Organ przed wydaniem zaświadczenia może zatem przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych. W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt administracyjnych organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ani jak wcześniej wskazano, co do interesu prawnego skarżących, ani co do możliwości wydania zaświadczenia o faktach wskazanych w ich wniosku. W tym zakresie należy więc zgodzić się z wywodami organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii interesu prawnego skarżącego, a przede wszystkim nie odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji. Również podzielić należy argumentację Ministra, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ rozpoznał wniosek skarżącego w sposób kompletny. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż Minister w zaskarżonym postanowieniu dokonał prawidłowej oceny wniosku skarżącego i wydał zgodne z prawem rozstrzygniecie. Odniósł się również do zarzutów zażalenia, czyniąc zadość unormowaniu art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się zarzutów skargi, wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dlatego uwagi skarżącego do wydanych mu już zaświadczeń nie mogą odnieść pożądanego skutku. Natomiast Sąd nie kwestionuje argumentów autora skargi co do kwestii nie odniesienia się organu I instancji do całości wniosku w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. Słuszny jest również wywód skarżącego, że organ I instancji mógł przed wydaniem zaświadczenia (w ramach rozpoznania wniosku), zwrócić się do innych organów o udzielenie stosownych wyjaśnień czy informacji. Nie mniej okoliczność powyższa nie ma wpływu na rozstrzygnięcie Sądu, kluczowe jest bowiem nie odniesienie się organu I instancji do kwestii wykazania interesu prawnego skarżącego, co słusznie podniósł organ odwoławczy. Na marginesie wskazać należy, że skoro zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, które wynikają z ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu organu (art. 218 § 1 k.p.a.), gdy strona uprawdopodobni swój interes prawny w jego uzyskaniu, to organ nie może się uchylić od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie rejestru. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.