I OSK 2138/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 129/13 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 129/13 oddalił skargę J.S. (dalej powoływana jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 12 października 2012 r. i przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu 8 listopada 2012 r., odmówił przyznania skarżącej zasiłku okresowego. Organ wskazał, że skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, od 2009 r. przyznano jej dodatek mieszkaniowy dla 2-osobowego gospodarstwa domowego wypłacany zarządcy, z którego do ręki otrzymuje jedynie ryczałt na zakup opału w kwocie 32,51 zł. Rodzina skarżącej utrzymuje się z emerytury H. P. (matki skarżącej), wynoszącej 886,82 zł, dodatku mieszkaniowego w wysokości 131,39 zł, a także świadczenia pieniężnego na żywność w wysokości 100 zł miesięcznie przyznanego w okresie od listopada do 31 grudnia 2012r. Do dochodu rodziny organ nie wliczył kwoty 100 zł alimentów, ponieważ – jego zdaniem - nie ma to wpływu na zmianę wysokości dochodu rodziny. Łączny dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi 1118,31 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, wynoszące od 1 października 2012 r. - 912 zł. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony, która domagała się uznania jej za osobę samotnie gospodarującą i stwierdził, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko dotyczące prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez odwołującą się i jej matkę, na co jego zdaniem wskazuje obiektywne rozważenie ich sytuacji życiowej. Kolegium podkreśliło, że prowadzenie wspólnego gospodarstwa oznacza wspólne wykonywanie czynności życia domowego w postaci korzystania z pomieszczeń, sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywanie czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków czy gospodarowania pieniędzmi. Chociaż część z tych czynności wykonywana jest także przez syna H. P., który pobiera z tytułu opieki nad matką świadczenie pielęgnacyjne, to nie zmienia to faktu prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. W istniejącej sytuacji bytowej nie da się bowiem wyodrębnić dwóch jednoosobowych gospodarstw domowych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. zarzuciła organom błędne ustalenia, dotyczące prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Wyjaśniła, że nie pozostaje z nią w związku faktycznym i jej nie pomaga. Nie przeczy temu fakt wspólnego zamieszkiwania. O braku faktycznego związku nie świadczy również partycypacja w kosztach utrzymania mieszkania, skoro zgodnie z przepisami każdy, kto mieszka w swoim lub czyimś lokalu ma obowiązek ponoszenia kosztów jego utrzymania. Zdaniem skarżącej wywiady środowiskowe w jej sprawach są nieprawidłowo przeprowadzane i nie mogą stanowić wyłącznego dowodu w sprawie. Podniosła, że organy nie zebrały pełnego materiału dowodowego w sprawie, zatajając jej dochody oraz matacząc dowodami. Świadczy o tym powoływanie się na dochód w postaci zasiłku stałego, podczas, gdy z treści oświadczenia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia nie była wydawana. Odpowiadając na skargę organ podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając powyższą skargę stwierdził, że nie można organom zarzucić naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku okresowego. Wbrew zarzutom skargi słuszne jest stanowisko, że skarżąca wraz z matką stanowią rodzinę i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Sąd podkreślił, że osoby spokrewnione ze sobą stanowią "rodzinę", o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym, co oznacza codzienne ich współdziałanie zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Nie ulega natomiast wątpliwości, że w istocie skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki. W ocenie Sądu I instancji organy administracji prawidłowo ustaliły również , że na dochód rodziny skarżącej składa się emerytura jej matki w wysokości 886,92 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 131,39 zł oraz świadczenie pieniężne na żywność w wysokości 100,00 zł. Łączny zatem dochód strony stanowi kwota 1118,31 zł, która przewyższa kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 912 zł. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. S. zaskarżyła go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") przez naruszenie przez organy obu instancji: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa"), przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca i jej matka zamieszkując wspólnie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie prowadzą gospodarstwa osobno; gospodarstwo domowe skarżącej i H. P. zostały fizycznie wydzielone, przez przedzielenie pokoju meblościanką i nie mają wspólnych przedmiotów. H. P. ma opiekuna, który sprząta, robi zakupy, przyrządza posiłki i wykonuje inne niezbędne czynności dnia codziennego. Sąd pominął, że obie Panie są w konflikcie więc H. P. w wykonaniu ugody sądowej wypłaca skarżącej alimenty. Skarżąca ma więc własne dochody, a jej matka emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, co miało wpływ na ustalenie kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego; b) art. 14 ustawy o pomocy społecznej przez brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego wskutek czego doszło do nieuprawnionego stwierdzenia, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką; c) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia decyzji; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, w szczególności: a) wskutek błędnej subsumcji ustaleń faktycznych do przepisów art. 6 pkt 10 i 14 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez akceptację stanowiska organów, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z H. P. rodzinę w rozumieniu tej ustawy; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ani skarżąca, ani jej matka nie składały oświadczenia o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Zamieszkiwanie wspólnie z innymi osobami nie wyklucza prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego. W przypadku ww. osób gospodarstwa zostały fizycznie wydzielone. Panie nie posiadają wspólnych przedmiotów. Matka skarżącej ma opiekuna i to opiekun, a nie skarżąca – pomaga jej w codziennych czynnościach. Skarżąca nie korzysta również z pieniędzy matki, gdyż ma własny dochód, a jej źródłem utrzymania jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 131,39 zł (lub 168,72 zł), a od grudnia 2011 r. także alimenty w kwocie 100 zł miesięcznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sad Administracyjny związany podstawami skargi kasacyjnej z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 Ppsa w tej sprawie nie wystąpiły, a wobec tego Sąd odwoławczy ograniczył się do kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaaprobował stwierdzenie organu administracji publicznej, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką H. P.. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skutkowało to ustaleniem nieprawidłowej liczby członków gospodarstwa domowego i miesięcznego dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie uznał, że organ administracji publicznej podjął niezbędne czynności w celu dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowo przyjął, że skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. W sprawie ustalono, że skarżąca mieszka z matką w lokalu o pow. 36,16m2, składającym się z jednego pokoju i kuchni na podstawie umowy użyczenia tego lokalu należącego do jej matki. Skarżąca legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 131,39 zł, alimenty od matki w kwocie 100 zł (wypłacane od grudnia 2011 r.) oraz świadczenie na dożywianie w kwocie 100 zł (w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 października 2012 r.). W konsekwencji skarżąca poza wskazanymi wyżej świadczeniami nie ma innych własnych stałych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspakajaniem podstawowych potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki czystości). Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą opieki. Jej dochód stanowi emerytura oraz dodatek pielęgnacyjny (w kwocie 886,92 zł). Wskazać przy tym należy, że z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólnie gospodarować, znaczy zatem wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95) stwierdził, iż "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie, tak jak to starała się wykazać skarżąca, przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Sąd I instancji zatem trafnie przyjął, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym nie ma stałych własnych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki czystości). Należy w takiej sytuacji podzielić pogląd Sądu, że skarżąca nie może prowadzić odrębnego od matki gospodarstwa domowego także z tego względu, że nie posiada własnych dochodów na jego utrzymanie. W konsekwencji należało uznać, że przyjęta w sprawie niniejszej przez organy administracji publicznej faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a stan faktyczny został prawidłowo wyjaśniony, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji (art. 107 § 3 Kpa). Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, zaś jego ocena nie nosiła znamion dowolności. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie o niespełnieniu przez skarżącą ustawowych przesłanek do przyznania prawa do zasiłku okresowego. W związku z powyższym, zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 14 ustawy o pomocy społecznej był całkowicie bezzasadny. Skoro bowiem w sprawie stan faktyczny został już wyjaśniony to brak było podstaw by Sąd uchylał zaskarżoną decyzję i polecał by organy prowadziły w tej sprawie w dalszym ciągu postępowanie dowodowe. Jak wyżej wspomniano, ustalone zostało, że skarżąca tworzy wspólnie z matką rodzinę. Tym samym prawidłowe ustalenie, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą czyni całkowi bezzasadnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego i powoduje konieczność obliczenia dochodu dla rodziny, a nie wyłącznie skarżącej. Organ w sposób prawidłowy zastosował art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ustalając dochód skarżącej i jej matki na łączną kwotę 1118,31 zł, która przewyższa kryterium dochodowe zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Co prawda nie można podzielić poglądu Sądu, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej powinno także wliczyć się przyznane skarżącej świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100,00 zł na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), to jednak okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nawet bowiem po odliczeniu od dochodu skarżącej przyznanego jej świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 100,00 zł, uzyskana kwota dochodu, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nadal przekraczałaby kryterium dochodowe wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 912 zł, tym bardziej, że pominięto przy jego wyliczaniu alimenty w kwocie 100 zł otrzymywane od matki skarżącej kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.