II OSK 2587/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. i H.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1752/12 o odrzuceniu skargi J.L. i H.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Rabce Zdrój z dnia 26 lutego 2009 r. nr XXXVII/254/09 w przedmiocie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Rabka Zdrój postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1752/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J.L. i H.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Rabce Zdrój z dnia 26 lutego 2009 r. nr XXXVII/254/09 w przedmiocie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Rabka Zdrój. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż w dniu 26 lutego 2009 r. Rada Miejska w Rabce-Zdroju podjęła uchwałę Nr XXXVII/254/09 w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Rabka-Zdrój. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167 poz. 1399 z późn. zm.). W dniu 4 czerwca 2012r. do Urzędu Miejskiego w Rabce-Zdroju wpłynęło pismo J.L. i H.L. z dnia 30 maja 2012 r., w którym wezwali oni Radę Miejską w Rabce-Zdroju o uchylenie powyższej uchwały jako niezgodnej z prawem. Rada Miejska w Rabce-Zdroju nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Pismem z dnia 1 sierpnia 2012r. (nadanym w dniu 8 sierpnia 2012 r.) J.L. i H.L. wnieśli bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 26 lutego 2009r. Nr XXXVII/254/09 w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Rabka-Zdrój. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rabce-Zdroju wniosła o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 4 czerwca 2012 r., a skarga została nadana drogą pocztową bezpośrednio do Sądu w dniu 8 sierpnia 2012 r. Okoliczności te potwierdziła obecna na rozprawie skarżąca J.L. Również pełnomocnik organu potwierdził powyższe daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi. Ponadto pełnomocnik organu dodał, iż w dniu 2 sierpnia 2012 r. skarżący sprzedali położoną w strefie uzdrowiska nieruchomość, a zatem nie mają oni interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Skarżąca potwierdziła fakt sprzedaży nieruchomości, jednak jej zdaniem nie wpływa to na zasadność skargi, gdyż jej przedmiotem jest uchwała z 2009 r., która pozbawiła ich pracy. Sąd I instancji rozpoznając skargę wskazał, iż skargi na uchwały rady gminy wnosi się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż w sprawie ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zastosowanie znajdzie reguła zawarta w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Sąd I instancji wyjaśnił, iż skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem z dnia 30 maja 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 czerwca 2012 r. i od tego momentu rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Sąd I instancji wskazał, iż termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 3 sierpnia 2012 r., natomiast skarga została wniesiona przez skarżących bezpośrednio do sądu w dniu 8 sierpnia 2012 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do Sądu ten przekazuje ją właściwemu organowi. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez Sąd na adres właściwego organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga J.L. i H.L. została przekazana Radzie Miejskiej w Rabce-Zdroju, jednak już w momencie nadawania jej przez skarżących do Sądu został przekroczony termin do jej wniesienia. Z tego względu Sąd I instancji działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z oświadczeń stron złożonych na rozprawie, skarżący w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprzedali położoną w strefie uzdrowiska nieruchomość, na której prowadzili działalność sanatoryjną dla dzieci. Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi (tj. w dniu 8 sierpnia 2012 r.) nie mieli oni legitymacji skargowej do wniesienia skargi na tę uchwałę Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju, albowiem nie naruszała ona ich interesu prawnego lub uprawnienia, co także stanowi podstawę do odrzucenia skargi, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli J.L. i H.L. reprezentowani przez adwokata. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucją RP) i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie w sprawie pomimo, że brak jest regulacji, która przewidywałaby konsekwencje wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, a zamiast tego wyciągnięcie skutków niekorzystnych dla Skarżących i odrzucenie skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez co Skarżący zostali pozbawieni prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zważywszy, że zgodnie z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, - art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie braku interesu prawnego skarżących spowodowanego sprzedażą nieruchomości położonej w strefie uzdrowiska, na której skarżący prowadzili działalność sanatoryjną dla dzieci, co według Sądu I instancji powoduje brak legitymacji skargowej do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Rabce - Zdroju, albowiem nie narusza ich interesu prawnego, podczas gdy przepis art. 101 u.s.g. dotyczy sytuacji, w której w chwili podjęcia danej uchwały nastąpiło naruszenie interesu prawnego osoby skarżącej, co chociażby zyskuje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. o sygn. II SA/Kr 679/10). Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2013 r. i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rabce - Zdroju z dnia 26 lutego 2009 r. nr XXXVH/254/09 w przedmiocie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Rabka – Zdrój lub alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skarga została złożona w dniu 8 sierpnia 2012 r., podczas gdy została nadana za pośrednictwem Poczty Polskiej dnia 3 sierpnia 2012 r., co potwierdza załączone potwierdzenie nadania listu poleconego. Natomiast data 8 sierpnia 2012 r. jest datą wpływu do Sądu złożonej skargi. Podniesiono, że za dzień złożenia pisma uważa się dzień nadania go w placówce operatora publicznego. W odniesieniu do drugiego zarzutu wskazano, że zaskarżona uchwała określiła strefy ochrony uzdrowiskowej A, B i C zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 28.07.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U.2012.651). W wyniku wydania zaskarżonej Uchwały dotychczas położony w strefie uzdrowiskowej "A" Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" należący do Skarżących znalazł się w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, co stanowiło główną przyczynę zerwania kontraktu opiewającego na kwotę 800 000 złotych przez NFZ. Ta okoliczność zmusiła skarżących do sprzedaży ośrodka, wobec czego twierdzenie Sądu I instancji jakoby skarżący nie posiadali interesu prawnego do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Rabce – Zdroju reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie stanowisko zostało przyjęte i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60). W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 4 czerwca 2012 r. wezwali Radę Miasta Rabka - Zdrój do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Rabka – Zdrój. Z tym dniem rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 26 lutego 2009 r. i upływał z dniem 3 sierpnia 2012 r. O zachowaniu tego terminu świadczy data nadania skargi do właściwego organu administracyjnego, za pośrednictwem którego należy ją wnieść do sądu administracyjnego, co wynika z art. 54 § 1 p.p.s.a. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd przekazuje ją właściwemu organowi administracji publicznej. Jednakże o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd na adres właściwego organu administracji publicznej, gdyż to właśnie poprzez złożenie skargi do organu następuje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym terminie Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, co oznacza, że z dniem 3 sierpnia 2009 r. upłynął termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 26 lutego 2009 r. Skarga została wniesiona bezpośrednio do Sądu pismem nadanym w dniu 3 sierpnia 2012 r. Skarga wpłynęła bezpośrednio do sądu w dniu 8 sierpnia 2012 r., a zatem po upływie sześćdziesięciodniowego terminu. Słusznie zatem Sąd I instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych norm konstytucyjnych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyrażano stanowisko, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku interesu prawnego skarżących wskazać należy, iż u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych m.in. względów nowy właściciel nieruchomości - jako następca prawny - wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości, gdyż dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne.