VII SA/Wa 2070/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. C. i G. R. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. C. i G. C. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania A. i G. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak; [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. , znak: [...], udzielającej M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], wydanej z naruszeniem prawa. Z wnioskiem o stwierdzeniem nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wystąpili A. C. i R. C. współużytkownicy wieczyści działki nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując powyższy wniosek stwierdził, że wyżej wskazane decyzje nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podał, że w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak; [...], na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( DZ. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) udzielił M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. po rozpatrzeniu wniosku A. i G. C. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że A. i G. C. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że organ powiatowy w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. błędnie uznał, że stroną postępowania był wyłącznie inwestor. Wyjaśnił, że przepis art. 42 Prawa budowlanego nie zawęża kręgu stron postępowania administracyjnego do inwestora. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego rozstrzyga o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 42 Prawa budowlanego, to stronami postępowania sa podmioty określone w art. 28 kpa, a nie tylko inwestor. Podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał przepis art. 151 § 2 i 146 § 2 kpa i wyjaśnił, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. usunęło wadę braku udziału strony bez własnej winy w przeprowadzonym uprzednio postępowaniu, poprzez stworzenie możliwości czynnego udziału w postępowaniu przywróconym do stanu, w którym treść decyzji jest kształtowana. Podał, że ww. wada postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie miała w niniejszej sprawie wpływu na merytoryczną treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Z okoliczności sprawy ustalonych na podstawie całokształtu materiału dowodowego wynika, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa tj. decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie udzielenia M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. C. i G. C.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji, organ dokonał ponownej analizy materiału dowodowego i podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nadto organ wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 kpa. Uregulowanie zawarte w art. 156 kpa obliguje organ administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie. W toku tego postępowania organ nie rozpatruje sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ poinformował także, że w świetle poczynionych ustaleń zarzuty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wnieśli A. C. i G. C.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., znak; [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. Decyzja ta, wydana została we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa, którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowego samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] wydanej z naruszeniem prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana, co godzi w obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa). Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dając podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). Kolejną przesłanką jest więc niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Wskazać należy, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa. Z art. 151 § 2 kpa wynika, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Z kolei przepis art. 146 § 2 kpa stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku ( poza przypadkami wymienionymi w § 1 ), jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Takiej też treści zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 1988 roku, IV SA 540/88, odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 kpa wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu podjętych decyzji wykazał, iż w sprawie brak jest podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. wydaną na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) udzielono M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W powyższym postępowaniu A. i G. C. bez własnej winy nie brali udziału w sprawie zakończonej ww. decyzją. Powyższe stanowiło podstawę wznowienia postępowania przez organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Prawidłowo organ powiatowy i wojewódzki stwierdził, że błędnie uznano w ww. decyzji, że stroną prowadzonego postępowania był wyłącznie inwestor. Z tego też względu organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. uznał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. zapadła z naruszeniem prawa. Podzielić należy stanowisko organów, że przepis art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. nie zawęża kręgu stron postępowania administracyjnego tylko do inwestora. Zatem jeżeli organ nadzoru budowlanego rozstrzyga o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. to stronami postępowania są podmioty określone w art. 28 kpa, a nie tylko inwestor. Właściwie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. usunęło wadę braku udziału strony bez własnej winy w prowadzonym uprzednio postępowaniu, poprzez stworzenie możliwości czynnego udziału w postępowaniu przywróconym do stanu, w którym treść decyzji jest kształtowana. Z akt sprawy jak i przedmiotu decyzji wynika, iż powyższa wada nie miała w niniejszej sprawie wpływu na merytoryczną treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. ponieważ brak było podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Podkreślić w tym miejscu należy, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest aktem administracyjnym, który kończy postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego samowolnie zrealizowanego obiektu. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił ją w pozostałej części dotyczącej określenia terminu i ustalił nowy termin do wykonania nałożonych decyzją obowiązków na dzień 30 października 2003 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazano wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt [...] oddalił skargę A. C. i G. C. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dopiero w dniu [...] lutego 2010 r. M. A. złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 81 c zobowiązał wnioskodawczynię do dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego zezwolił na użytkowanie przedmiotowego obiektu po stwierdzeniu zdatności do użytkowania wykonanego obiektu. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana w postępowaniu w którym nie brali udziału współużytkownicy działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany dlatego tez wszczęcie na ich wniosek postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 kpa było uzasadnione. We wznowionym postępowaniu organ badał czy w wyniku tego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ następnie ustalił, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż decyzja dotychczasowa udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Reasumując w zaistniałym stanie faktycznym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., gdyż nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.