II OSK 1617/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. oraz G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2070/12 w sprawie ze skargi A. C. oraz G.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2070/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. i G. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A. C. i G. C. współużytkowników wieczystych działki nr [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] czerwca 2010 r. udzielającej M. A. pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego budynku garażowego, wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) udzielił M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] położonej w U. przy ul. G. [...]. Następnie na wniosek A. i G. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2010 r. uznając, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ wskazał, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. błędnie uznano, że stroną postępowania był wyłącznie inwestor. Tymczasem art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawęża kręgu stron postępowania administracyjnego do inwestora. A zatem rozstrzygając o pozwoleniu na użytkowanie w trybie ww. art. 42 organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić, że stronami postępowania są podmioty określone w art. 28 K.p.a., a nie tylko inwestor. Tak więc w jego ocenie w rozpatrywanej sprawie spełniona została przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po wznowieniu postępowania i ponownym dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej z dnia [...] czerwca 2010 r., na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. wydał w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowego samowolnie zrealizowanego wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wprawdzie decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa, tzn. z pominięciem strony postępowania - A. i G. C. współużytkowników wieczystych działki nr [...], to jednak wada ta określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie miała wpływu na merytoryczną treść decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie był wystarczający do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., gdyż inwestor dostarczył żądane dokumenty potwierdzające zdatność do użytku przedmiotowego obiektu garażowego. Po rozpatrzeniu odwołania A. i G. C. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. Rozpatrując zatem wniosek A. C. i G. C. o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzje te nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] czerwca 2010 r. usunęło wadę braku udziału strony bez własnej winy w przeprowadzonym uprzednio postępowaniu, poprzez stworzenie możliwości czynnego udziału w postępowaniu przywróconym do stanu, w którym treść decyzji jest kształtowana. Przy czym nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi bowiem często do stwierdzenia, że pomimo usunięcia tych wad treść rozstrzygnięcia powinna zostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Jak wskazał organ z sytuacją taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za słuszne uznał stanowisko organów wyrażone w kwestionowanych decyzjach, że wada postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie miała w niniejszej sprawie wpływu na merytoryczną treść decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Podniósł, że z okoliczności sprawy ustalonych na podstawie całokształtu materiału dowodowego wynika, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa tj. decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie udzielenia M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego. Badane decyzje zostały bowiem wydane przez właściwe organy, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do właściwych stron postępowania, były wykonalne w dniu ich wydania, a ich wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A.C. i G. C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ponownie sprawę zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. podzielając wyrażone w niej stanowisko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wnieśli A.C. i G.C. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie przez organ nadzoru czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Dokonując zatem oceny, czy zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie, organ nadzoru zobowiązany jest do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji. Zdaniem Sądu organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] grudnia 2011 r. Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. Z art. 151 § 2 K.p.a. wynika, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Z kolei przepis art. 146 § 2 K.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku (poza przypadkami wymienionymi w § 1), jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Takiej też treści zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie. Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu podjętych decyzji wykazał, iż w sprawie brak jest podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W ocenie Sądu brak udziału A. i G. C. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiło podstawę wznowienia postępowania przez organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawęża kręgu stron postępowania administracyjnego tylko do inwestora. Zdaniem Sądu słusznie również uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] czerwca 2010 r. usunęło wadę braku udziału strony bez własnej winy w prowadzonym uprzednio postępowaniu, poprzez stworzenie możliwości czynnego udziału w postępowaniu przywróconym do stanu, w którym treść decyzji jest kształtowana. Wada ta jednak nie miała w niniejszej sprawie wpływu na merytoryczną treść decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. ponieważ brak było podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Sąd podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest aktem administracyjnym, który kończy postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego samowolnie zrealizowanego obiektu. Wskazał również, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] kwietnia 2003 r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił ją w pozostałej części dotyczącej określenia terminu i ustalił nowy termin do wykonania nałożonych decyzją obowiązków na dzień 30 października 2003 r. Wskazaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organ nakazał M. A. wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na działce nr [...] w U. przy ul. G. [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1262/03 oddalił skargę A.C. i G.C. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. Następnie dopiero w dniu 16 lutego 2010 r. M. A. złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 81c zobowiązał wnioskodawczynię do dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Po wykonaniu zobowiązania powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. zezwolił na użytkowanie przedmiotowego obiektu stwierdzając zdatność do użytku wykonanego obiektu. Decyzja ta jednak została wydana w postępowaniu w którym nie brali udziału współużytkownicy działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany dlatego też wszczęcie na ich wniosek postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. było uzasadnione. We wznowionym postępowaniu organ badał również czy w wyniku tego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z dokonanych przez organ ustaleń wynikało, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż decyzja dotychczasowa udzielająca pozwolenia na użytkowanie. A zatem, zdaniem Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] grudnia 2011 r., gdyż nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. C. i G. C. zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucili naruszenie: a) prawa materialnego, tj. art. 42 w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwej i zawężającej interpretacji. Tymczasem zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, która to zdatność powinna być interpretowana w sposób możliwie szeroki, z uwzględnieniem interesów osób trzecich; b) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, - art. 3 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że pomimo wydania decyzji z naruszeniem prawa, z akt sprawy oraz przedmiotu zaskarżonej decyzji wynika, iż powyższa wada nie miała wpływu na merytoryczną treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] czerwca 2010 r., a w konsekwencji, że nie było podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa, - art. 3 w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej – oddalił skargę skarżących, pomimo iż skarżący wykazali, że postępowanie administracji publicznej dotknięte było wadami. Takie działanie Sądu pierwszej instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty A. C. i G. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Tak więc, dokonując kontroli, Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wobec powyższego, w sytuacji takiej, jak w niniejszym postępowaniu, tj. kiedy uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, formułują własne zarzuty do skarżonego kasacyjnie wyroku Sądu pierwszej instancji, powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego jest odniesienie się tylko do tej argumentacji, która zawiera się w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] grudnia 2011 r. Przy czym decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] czerwca 2010 r. udzielającej M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] położonej w U. przy ul. G.nr [...], wydanej z naruszeniem prawa. Kontrolowane decyzje zapadły więc w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest ustalenie czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W tej sytuacji z uwagi na charakter sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej punktem wyjścia należało uczynić przepisy prawa materialnego będące podstawą orzekania przez organy administracji w kwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzjach, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w istocie efektem wskazania na naruszenie prawa materialnego, przez co stanowią polemikę z treścią zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni materialnoprawnych przepisów ustawy - Prawa budowlanego z 1974 r. Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 42 w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich błędną wykładnię, należy uznać, że jest on niezasadny. Z przyjętych w zaskarżonym wyroku i niezakwestionowanych wniesioną skargą kasacyjną ustaleń wynika, że przedmiot niniejszego postępowania stanowił samowolnie wzniesiony przed 1995 r. budynek garażowy, na który nie uzyskano pozwolenia na budowę. Zastosowanie w sprawie miały więc przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). A zatem w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami prawa możliwym były dwa sposoby postępowania, normowane przepisami art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Pierwsze, najdalej idące rozwiązanie (art. 37 ust. 1), przewidywało sankcję przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany, bądź jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), bądź powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Natomiast art. 37 ust. 2 Prawa budowanego z 1974 r. przewidywał możliwość wydania przez właściwy organ decyzji o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli było to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Przy czym ważne przyczyny, o których mowa w tym przepisie nie mogły być dowolne, a ich ustalenie i ocena prawna mieścić się miała w zakresie działania organów administracji właściwych w sprawach budownictwa. Drugie z kolei rozwiązanie regulowane normą art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. mające zastosowanie w razie braku okoliczności wskazanych w art. 37 ww. ustawy, przewidywało wydanie decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Dopiero kolejnym etapem było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie danego obiektu, którego wydanie było jednoznaczne ze stwierdzeniem zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Tak więc, aby wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie organ musiał przeprowadzić postępowanie w którym wykluczone zostało zaistnienie sytuacji określonej w art. 37 Prawa budowlanego 1974 r., ewentualnie zastosować art. 40 tej ustawy, a dopiero potem przeprowadzić legalizację wskazaną w art. 42 ustawy z 1974 r. W niniejszej sprawie wykluczone zostało zaistnienie sytuacji określonej w art. 37 Prawa budowlanego 1974 r. i zastosowano art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał M. Ł. (obecnie A.) wykonanie w określonym terminie zmian i przeróbek (niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na działce nr [...] w U. przy ul. G. [...] do stanu zgodnego z przepisami), polegających na: 1) zastąpieniu części ściany z płyt drewnopodobnych ścianami murowanymi, 2) wykonaniu tynków wewnętrznych i zewnętrznych, 3) założeniu rynien i rur spustowych w kierunku własnej działki, 4) wykonaniu wentylacji grawitacyjnej. Na dowód prawidłowego wykonania tych robót inwestor został zobowiązany do przedłożenia w organie oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu robót zgodnie z przepisami obowiązującymi w budownictwie. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił ją w pozostałej części dotyczącej określenia terminu i ustalił nowy termin do wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Skargę A. C. i G. C. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1262/03 oddalił. W wyroku tym Sąd stwierdził, że art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. został w niniejszej sprawie słusznie zastosowany, gdyż nie zachodziły podstawy do nakazania rozbiórki. Oceny Sądu w tym zakresie nie podważa również rozpoznawana skarga kasacyjna. Zważywszy na okoliczność, że zgodnie z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wydanego przez właściwy organ, M. A. w dniu 16 lutego 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Stosownie natomiast do art. 42 ust. 3 ww. ustawy podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Rozpoznając powyższy wniosek ustalono, że zalecenia wynikające z decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. zostały wykonane, gdyż M. A. w dniu 16 marca 2004 r. przedłożyła orzeczenie techniczne z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami opracowane przez osobę uprawnioną w wyniku wizji lokalnej dokonanej w dniu 14 lutego 2004 r. Z treści orzeczenia wynikało, że inwestor wykonał wszystkie zalecania zawarte w ww. decyzji. Autor opracowania stwierdził również, że spełnione zostały warunki dopuszczenia obiektu garażowego do eksploatacji. W tej sytuacji powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. zezwolił na użytkowanie przedmiotowego obiektu po stwierdzeniu zdatności do użytkowania wykonanego obiektu. Jednak jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji powyższa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w postępowaniu w którym nie brali udziału współużytkownicy działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, dlatego też wszczęcie na ich wniosek postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. było uzasadnione. Wznowienie postępowania usunęło wadę braku udziału strony bez własnej winy w prowadzonym uprzednio postępowaniu. We wznowionym postępowaniu A. i G. C. poza powoływaniem się na brak udziału w uprzednio prowadzonym postępowaniu nie wskazali przepisów prawa, których naruszenie miałoby wpływ na merytoryczną treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ uznając więc, że brak jest podstaw do wydania innej decyzji niż decyzja dotychczasowa udzielająca pozwolenia na użytkowanie, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzając jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie jej tylko do inwestora. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. oparto na błędnej wykładni, która doprowadziła do nieuwzględnienia słusznych interesów skarżących. Wskazać należy, że pozwolenie na użytkowanie jest aktem administracyjnym, który kończy postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego samowolnie zrealizowanego obiektu. W ramach legalizacji organ ma doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. A zatem skoro pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, to decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie ww. art. 42 powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazali żadnych przepisów, które zostały naruszone. Nie powołali żadnych norm, których naruszenie powodowałoby niedopuszczenie do użytkowania przedmiotowego obiektu. Konsekwentnie wskazują jedynie na brak udziału strony w postępowaniu. Wprawdzie twierdzą, że poprzez brak ich udziału w postępowaniu zostały naruszone przepisy, jednak nie podają jakie, nie wiadomo więc co powodowało, że w ich ocenie organ nie mógł dopuścić obiektu do użytkowania. Sam brak ich udziału w postępowaniu nie powoduje takiego skutku. Jak wskazano powyżej brak udziału skarżących w postępowaniu został uwzględniony poprzez wznowienie postępowania i stwierdzenie wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. W prowadzonym postępowaniu ustalono jednak, że nie miało to wpływu na treść decyzji. Inwestor w oznaczonym terminie dokonał bowiem zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Potwierdziła to opinia uprawnionej osoby o wykonaniu robót zgodnie z przepisami obowiązującymi w budownictwie. Tak więc wnoszący skargę kasacyjną nie wykazali jakich to słusznych interesów skarżących nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organów co do zasadności udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3, art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a., gdyż naruszenie ich oparto na tych samych argumentach, sprowadzających się do braku udziału skarżących w postępowaniu legalizacyjnym. Okoliczność ta jednak, jak wskazano powyżej, była przez organ, a następnie przez Sąd uwzględniona. Z powodu zaistnienia przesłanki wznowieniowej postępowanie wznowiono, a rozpoznając ponownie sprawę z udziałem skarżących nie stwierdzono, aby brak ich udziału miał wpływ na treść decyzji. W tej sytuacji braku udziału strony w postępowaniu nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji dokonał więc właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy słusznie skargę oddalił uznając, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] grudnia 2011 r. W sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.