VII SA/Wa 2693/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/10, po ponownym rozpatrzeniu zażalenia C. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] odmawiające zawieszenia, na wniosek C. S., postępowania odwoławczego, prowadzonego przez Wojewodę [...] dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak : [...] umarzającego postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych tzn. zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...], budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działce Nr [...],[...] obręb [...][...], przy ul. [...] w K. oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, na wykonanie następujących robót budowlanych: budowa instalacji wewnętrznych; elektrycznych, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego-wymiennikowi oraz wykonanie robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym ww. obiekcie budowlanym", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt administracyjnych wynika, że podaniem z dnia 22 lipca 2009 r. C. S. wystąpiła do Wojewody [...] o zawieszenie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawach toczących się przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w [...] i [...] Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] - działając na podstawie art. 97 § 1 kpa - odmówił zawieszenia, na wniosek C. S., postępowania odwoławczego, prowadzonego przez Wojewodę [...], w sprawie ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...]. GINB, po rozpatrzeniu zażalenia C. S., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Następnie, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w związku ze skargą C. S., uchylił powyższe postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kontrolowane postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że"dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej organ winien ustalić - na podstawie posiadanych materiałów dowodowych czy zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. czy wynik postępowań toczących się odnośnie przedmiotowej inwestycji wpłynie na treść rozstrzygnięcia organu, a następnie swoją ocenę wyrazić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W ocenie GINB, organ I instancji słusznie uznał, że zagadnieniem wstępnym nie jest w niniejszej sprawie okoliczność, iż przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] i [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją, zrealizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Powyższe postępowania pozostają zdaniem organu bez wpływu na postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] wydanej po ponownym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Organ podał, że powyższe zagadnienie stanowi wyłącznie okoliczność faktyczną, nie zaś okoliczność prawną, natomiast tylko okoliczność prawna może być zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła C. S. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 pkt 4 k.p.c., art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2401/10, w którym Sąd wskazał, że kwestie dotyczące postępowań przed PINB mają charakter kwestii wstępnej o charakterze prawnym. Nadto zdaniem skarżącej organ sporządził powierzchowne uzasadnienie nie referując nawet dokładnie treści postępowań wskazanych we wniosku o zawieszenie postępowania i istnieje poważna wątpliwość, czy organ w ogóle się z nimi zapoznał. W ocenie skarżącej fakt nielegalnie wykonywanych robot był zagadnieniem wstępnym o charakterze prawnym uzasadniającym zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie podał, że nawet stwierdzenie, iż wynik postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podkreślić, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec do co istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m. in. gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie pewnej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na orzeczenie o całości sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przede wszystkim jednak musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt III SA 32/00 (publ. LEX nr 47487) przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Jednocześnie ocena wspomnianego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konkludując, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w związku z czym prawidłowo odmówiono skarżącej zawieszenia postępowania. Jako okoliczność przesądzającą o konieczności zawieszenia postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak : [...] skarżąca wskazała toczące się postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Należy w tym miejscy podnieść, że toczące się postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie mają bezpośredniego związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym. Podkreślenia wymaga, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak : [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w zakresie wykonanych już robót budowlanych tzn. zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...], budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działce Nr [...],[...] obręb [...] [...], przy ul. [...] w [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie pozostałych robót budowlanych: budowy instalacji wewnętrznych; elektrycznych, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego-wymiennikowi oraz wykonanie robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym ww. obiekcie budowlanym. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie odwoławcze dotyczy zatem decyzji wydanej w trybie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i dotyczy prawnego rozstrzygnięcia kwestii dokończenia budowy całego zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem przedmiotem prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego są nieprawidłowości dotyczące dotychczas wykonanych robót budowlanych, w odniesieniu do których organ administracji architektoniczno-budowlanej umorzył postępowanie. W rezultacie należy uznać, że brak jest wpływu prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego na postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak : [...]. Zakres tych postępowań jest bowiem odmienny. C.S. wskazała w skardze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2401/10, niemniej jednak należy zauważyć, że dotyczył on zupełnie innej kwestii, albowiem rozstrzygał o prawidłowości orzeczenia sądu I instancji odnośnie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającego postępowanie w sprawie "przeprowadzenia wizji lokalnej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę" wykonywanych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w stosunku do inwestora zapadła kolejna decyzja, wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych (zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę uchylonego przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lipca 2007 r.) oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla wykonania określonych robót budowlanych, jednakże podkreślił, że pozwolenie to nie obejmowało robót budowlanych wykonywanych przed tym dniem. Sąd Naczelny stwierdził, że w sprawie tej należało zweryfikować, czy prawidłowo organ nadzoru budowlanego II instancji uznał za bezprzedmiotowe postępowanie tylko z tego względu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał pozwolenie na budowę, które uprawniało inwestora do kontynuacji robót budowlanych, co nie oznacza, że przesądzało o legalności dotychczas wykonanych robót. Z treści tego uzasadnienia nie można wyinterpretować – co czyni skarżąca – istnienia zagadnienia wstępnego wynikającego z prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego wobec nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wręcz przeciwnie – z wyroku tego wynika, że fakt wydania nowej decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonuje swoistej "legalizacji" dotychczas wykonanych robót budowlanych, co czyniłoby postępowanie prze organami nadzoru budowlanego bezprzedmiotowym. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę potwierdza to dodatkowo brak bezpośredniego związku prawnego pomiędzy wspomnianymi postępowaniami. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak : [...] zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie instalacji wewnętrznych; elektrycznych, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego-wymiennikowi oraz robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym w powstałym już obiekcie budowlanym. Natomiast w zakresie wykonanych już robót budowlanych tj. zrealizowanego budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działce Nr [...],[...] obręb [...][...] organ umorzył postępowanie, co oznacza, że brak jest przeszkód do prowadzenia odpowiednich postępowań odnośnie tych robót przez organy nadzoru budowlanego. Wynik tych postępowań nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do pozostałej części zamierzenia budowlanego, choć niewątpliwie postępowania te pozostają ze sobą w związku. Nie można podzielić zarzutów skarżącej naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu organ w sposób właściwy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, przeanalizował akta sprawy i ocenił związek prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego na wynik postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czym wykonał wiążące wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/10. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.