II FSK 2065/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia del. NSA Anna Maria Świderska, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1072/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 23 maja 2007 r. nr XI/92/2007 w przedmiocie podatku od nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., I SA/Gl 1072/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 23 maja 2007 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że wskazanej uchwale zarzucono naruszenie art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. nr 95, poz. 613, dalej: u.p.o.l.). Naruszenie wynikało z tego, że uchwała przyznawała zwolnienie podmiotowo- przedmiotowe w podatku od nieruchomości, podczas gdy mogła przyznać jedynie zwolnienie o charakterze przedmiotowym. Z tego powodu Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Na rozprawie przed sądem pierwszej instancji prokurator podniósł zarzut co do składu sędziowskiego. Wskazał, że jeden z sędziów powinien zostać wyłączony na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Ocena ważności uchwały rady miejskiej z dnia 23 maja 2007 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości dokonana pod względem zgodności z upoważnieniem przewidzianym w art. 7 ust. 3 u.p.o.l. była już badana przez WSA w Gliwicach. Sąd ten wydał wyrok z dnia 16 maja 2012 r., I SA/Gl 282/12, w którym orzekł o jej nieważności w zakresie "§ 1 pkt 1 lit. a i c)". Rozstrzygnięcie było podyktowane wprowadzeniem przez radę gminy zwolnienia w podatku od nieruchomości o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, zamiast tylko przedmiotowym. W wydaniu tego orzeczenia uczestniczyła pani sędzia Anna Tyszkiewicz- Ziętek. Ta sama uchwała została zaskarżona ponownie przez tegoż Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach, zarzucającego identyczne naruszenie art. 7 ust. 3 u.p.o.l., ale w odniesieniu do "§ 1 pkt 1 lit. b)" uchwały - poprzez udzielenie stowarzyszeniom zwolnienia z podatku od nieruchomości o charakterze podmiotowo- przedmiotowym. 3. Sąd wyrokiem w sprawie I SA/Gl 1072/12 uwzględnił skargę. Wskazał, że w wyroku I SA/Gl 282/12 sąd pierwszej instancji badał kwestię § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchwały, natomiast w sprawie rozpoznawanej znaczenie ma treść inna jednostka redakcyjna, bowiem § 1 pkt 1 lit. b) tej uchwały. Skoro jest możliwe badanie fragmentu uchwały, to tym samym w danej sprawie sąd skupia się tylko na zaskarżanym fragmencie – nie bada pozostałych, niezaskarżonych jednostek redakcyjnych uchwały. Zatem nie można powiedzieć, że sprawa dotycząca kolejnego punktu uchwały była rozpatrywana w granicach tej samej sprawy. Sąd wskazał jednakże, że ponownie rozpatrywana była kwestia możliwości przyznawania zwolnienia o charakterze podmiotowo – przedmiotowym, dotyczyła stowarzyszeń. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 pkt 1 lit. b). 4. Powyższy wyrok Prokurator zaskarżył w całości skargą kasacyjną, zarzucając nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. bowiem wyrok został wydany przez sędziego, co do którego zachodzi podstawa do wyłączenia w sprawie z uwagi na udział w wydaniu orzeczenia w zakresie ważności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. 5. Otóż z art. 18 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. wynika, że sędzia "jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator (...)". Zatem kluczową kwestią do rozstrzygnięcia w wykładni tego przepisu jest pojęcie "sprawy", bo w przypadku istnienia sprawy "w której sędzia brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" lub "sprawy o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego" sędzia podlega wyłączeniu. Należy tu zauważyć, że: "Przyczyny wyłączenia sędziego zostały określone w tej ustawie enumeratywnie, z uwzględnieniem dwojakiego rodzaju związków sędziego z postępowaniem sądowym: 1) dotyczących przedmiotu postępowania (sprawy) lub 2) podmiotów tego postępowania (stron). Rozpatrując kwestię związków sędziego ze sprawą, o których mowa w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należy pojęciu >>sprawa<< przypisać treść, jaką nadają mu przepisy o postępowaniu przed organami administracji publicznej, czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego są indywidualne sprawy administracyjne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Sprawą administracyjną w rozumieniu tej ustawy jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej wydają rozstrzygnięcie dotyczące konkretnych uprawnień lub obowiązków tego indywidualnego podmiotu. Pojęcie "sprawy administracyjnej" łączy się z pojęciem "stosunku administracyjnoprawnego". Według takiego ujęcia sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjne temu organowi (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 176). Z chwilą wniesienia skargi do sądu administracyjnego "sprawa administracyjna" w tym znaczeniu staje się przedmiotem postępowania sądowego. Badając legalność decyzji administracyjnej, sąd pierwszej instancji nie jest związany granicami skargi, lecz wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że sędzia podlegałby wyłączeniu, gdyby: a) w sprawie, w której orzeka brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, albo gdyby b) w sprawie występowała kwestia ważności aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego. Nie zachodzi przypadek pierwszy bo sędzia, o którego w sprawie chodzi nie brała udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Przypadek taki zachodziłby tylko wtedy, gdyby ten sam sędzia brał udział w rozpoznaniu "tej samej sprawy" w powyższym rozumieniu tego słowa, a więc wbrew regulacji wynikającej z art. 185 § 2 w związku z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Oznaczałoby to spełnienie przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., I FSK 1370/13, Lex nr 1569214). W postanowieniu zaś z dnia 31 stycznia 2012 r., II FSK 1441/10 (Lex nr 1113604), Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że: "Skoro ustawodawca nakazuje wyłączyć sędziego z mocy ustawy od orzekania jedynie w sprawie, w której wcześniej brał on udział przy wydawaniu wyroku, to jako niedozwoloną interpretację rozszerzającą przepisu art. 18 § 1 ust. 6 p.p.s.a. należy uznać twierdzenie, iż okolicznością wyłączającą sędziego delegowanego do orzekania w sądzie wyższej instancji, jest okoliczność, że poza delegacją orzeka on w sądzie niższej instancji, który wydał objęty skargą kasacyjną wyrok, pod warunkiem, że nie brał on udziału w wydawaniu objętego skargą kasacyjną wyroku. Nie jest to również okoliczność uzasadniająca jego wyłączenie na podstawie art. 19 p.p.s.a.". Oznacza to, że sędzia na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 in principio p.p.s.a. podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy tylko wtedy, gdy orzekał w obu porównywanych sprawach o tożsamych granicach podmiotowych, przedmiotowych i tym samym brał udział w wydaniu zaskarżonego wyroku. W tej sprawie sędzia nie brała udziału w wydaniu zaskarżonego wyroku. Brała udział w wydaniu wyroku w zbliżonej, a nie tożsamej sprawie. Zwolnienia w tamtej zbliżonej sprawie dotyczyły jednostek organizacyjnych gminy, a w rozpoznawanej sprawie – stowarzyszeń. Rozważyć tu należy sytuację, czy w sprawie nie występuje drugi z przypadków określonych w art. 18 § 1 pkt 6 in fine p.p.s.a. Otóż przepis ten wskazuje, że: "Sprawami o ważność aktu prawnego, w rozumieniu wyjaśnianego przepisu, są te sprawy, do których rozstrzygnięcia konieczne jest ustalenie ważności tego aktu prawnego. Mogą to być zarówno akty z zakresu obrotu publicznoprawnego, jak i akty administracyjnoprawne (por. M. Jędrzejewska, komentarz do art. 48 § 1 pkt 5 [w:] T. Ereciński (red.), T. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza, 2003, str. 157)". Chodzi tu o ocenę ważności aktu normatywnego jako takiego, a więc sprawy o ważność aktu, które to sprawy związane są z ich oceną przez organ nadzoru, np. akt nadzoru Prezesa Rady Ministrów nad zarządzeniami wojewody, rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody, czy uchwały kolegium regionalnej izby obrachunkowej, stanowiące akty nadzoru nad organami gminy. W tej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Pani sędzia nie orzekała w sprawie o ważność aktu administracyjnego, lecz w sprawie indywidualnej, ale o innych granicach przedmiotowych. O ile uchwała Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 23 maja 2007 r. nr XI/92/2007 była już przedmiotem oceny ważności w wyroku WSA z dnia 16 maja 2012 r., I SA/Gl 282/12 (wydanego z udziałem pani sędzi A. Tyszkiewicz – Ziętek), to oceny tej dokonywano w innym zakresie przedmiotowym, w innym zakresie zaskarżenia. Ważność aktu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. nie może być rozumiana w kontekście orzeczniczym, a mianowicie zakresie, w którym o jego ważności sąd orzekał. Granicami przedmiotowymi ważności aktu były przepisy: art. 7 ust. 3 u.p.o.l., art. 217 Konstytucji RP i § 1 pkt 1 lit. a) i c) powyższej uchwały Rady. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie granice określały przepisy art. 7 ust. 3 u.p.o.l., art. 217 Konstytucji RP i § 1 pkt 1 lit. b) uchwały. Ocena ważności w tej sprawie odnosiła się do zwolnienia przedmiotowego obejmującego "grunty i budynki lub ich części" oraz "budowle zajęte przez stowarzyszenia na prowadzenie statutowej działalności w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego z wyjątkiem zajętych na powadzenie działalności gospodarczej". Natomiast w sprawie I SA/Gl 282/12 sąd badał ważność uchwały w odniesieniu do zwolnień przedmiotowych odnoszących się do: § 1 pkt 1 "gruntów, budynków lub ich części oraz budowli: a) we władaniu gminnych jednostek organizacyjnych, działających w formie jednostek budżetowych, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej, c) we władaniu gminnych instytucji kultury, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej". Sąd oceniał w obu tych sprawach ważność uchwały w jej rożnych zakresach, różnych częściach. Orzekał poza tym w granicach sprawy, a nie kwestii ważności całego aktu prawnego. Z tych względów argumentacja skargi kasacyjnej jest nietrafna. Można jeszcze zauważyć, że powyższych wywodów nie zmienia to, iż w obu tych sprawach skargi złożył prokurator jako orzecznik interesu publicznego (ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela) w rozumieniu art. 8 § 1 p.p.s.a., albowiem dla określenia przesłanki tożsamości spraw nie ma to istotnego znaczenia. 6. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.