VIII SA/Wa 129/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze, zm., powoływanej dalej jako Kpa), nakazał inwestorowi PH "[...]" J. S. dokonać rozbiórki budynku sklepu ogrodniczego na działce gruntu przy ul. T. [...] w Z. należącej do K. i K. D., a użytkowanego przez inwestora oraz nakazał uporządkowanie terenu po wykonanych robotach rozbiórkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. i K. D. właściciele sąsiedniej nieruchomości złożyli w dniu [...].06.2010 r. do organu nadzoru budowlanego pismo z prośbą o sprawdzenie usytuowania sklepu, który znajduje się na działce należącej do K. i K. D., czy został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W dniu pierwszej kontroli [...].06.2010 r. inwestor i zarazem użytkownik sklepu ogrodniczego wskazał, że w roku 1993 na użyczonej przez ówczesną właścicielkę działce przy ul. T. [...] postawił na bloczkach betonowych kontener metalowy o wymiarach: dł. [...] m, szer. [...] m, w odległości [...] m od istniejącego ogrodzenia między sąsiednimi działkami i [...] m od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej. Ściana od strony działki sąsiedniej zabudowanej posiada trzy okratowane otwory okienne, które od strony pomieszczeń sklepu zostały obite panelami pcv. W postawionym kontenerze został urządzony sklep z artykułami ogrodniczymi. Inwestor jak sam zeznaje, otrzymał on od Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. na budowę pawilonu handlowego decyzję pozwolenia na budowę oraz z Urzędu Gminy w Z. decyzje lokalizacyjną. Dokumentów tych nie okazał w trakcie kontroli J. S., gdyż twierdził, że ich nie posiada i nie ma ich w/w urzędach. Natomiast przedstawił decyzję udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania na sklep ogrodniczy z obrotem środków ochrony roślin. W roku 1997 lub następnym jak oświadczył J. S. na pawilonie handlowym wykonał jednospadową drewnianą konstrukcję dachu i przykrył ją blachą trapezową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w archiwum Starostwa Powiatowego w Z. odszukał, decyzję udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z dnia [...].02.1997 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. dla PH. "[...]" J. S., pozytywną opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...].02.1997 r., pozytywną opinię Komendy Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w Z. z dnia [...].02.1997 r., plan działki z usytuowanym pawilonem handlowym o wymiarach [...] x [...]m w odległości [...] m od granicy działki strony skarżącej, następnie rzut przyziemia pawilonu handlowego o wymiarach w rzucie poziomym [...] x [...] m, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 1993.09. [...] wydaną przez Urząd Gminy w Z. dla J. S.. Decyzja ta ustalała lokalizację inwestycji polegającej na budowie obiektu pawilonu handlowego z gotowych elementów metalowych o pow. [...] m2 na działce w Z. przy ul. T.. Dodatkowo zapisano aby pawilon usytuować jak na planie działki nr [...] w odległości [...] m od krawędzi jezdni ul. T.. Okres funkcjonowania pawilonu określała umowa dzierżawy na 5 lat. Na dołączonym planie działki nr [...] wskazano usytuowanie pawilonu handlowego w odległości [...] m od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej i [...] m od granicy sąsiedniej nieruchomości, wymiary zewnętrzne pawilonu [...] x [...],[...] m. Organ nadzoru budowlanego otrzymał od Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Z. protokół z dnia [...].02.1997 r. z czynności kontrolno - rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej przeprowadzony w PH "[...]" - Sklep ogrodniczy. W protokole z tych czynności zapisano "Sklep ze środkami ochrony roślin zajmuje dwa pomieszczenia (część ekspozycyjną i zaplecze) o łącznej powierzchni [...] m2" . Mając na względzie posiadany materiał dowodowy zebrany w sprawie wybudowanego pawilonu handlowego, organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż J. S. wybudował pawilon handlowy z gotowych elementów metalowych w roku 1993 bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, tylko na podstawie posiadanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej przez Urząd Gminy w Z.. Ponadto usytuował go na działce w sposób niezgodny z załącznikiem do tej decyzji, zamiast [...] m od granicy działki sąsiedniej M. i K. D., ta odległość wynosi [...] m od istniejącego ogrodzenia dzielącego dwie działki. Odległość od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej jest zgodna z warunkami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Również roboty budowlane wykonane przez inwestora w roku 1997 polegające na jego przebudowie która zmieniła parametry techniczne w postaci powierzchni zabudowy z [...] m2 na [...] m2 wymagały od inwestora zgody budowlanej. Inwestor wykonując roboty budowlane bez decyzji pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. dopuścił się samowoli budowlanej i taki sam czyn popełnił w roku 1993 naruszając przy tym ustawę Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U Nr 38, poz. 229). Wykonane roboty budowlane mieszczą się w definicji budowy o której mowa w art. 3 pkt. 6 obecnego Prawa budowlanego, przez którą należy rozumieć również rozbudowę, na wykonanie której potrzebna jest zgoda budowlana właściwego organu. Z uwagi na wykonaną rozbudowę w roku 1997 do oceny przedmiotu postępowania będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. - art. 48 Prawa budowlanego, który to nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w drodze wydanej decyzji. Organ I instancji rozważył możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, tzn. zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru budowlanego stanął na stanowisku, że brak jest przesłanek do legalizacji pawilonu handlowego w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Pomimo spełnienia przez obiekt budowlany warunku lokalizacji budynku zgodnego z obowiązującymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to istniejący sklep ogrodniczy na działce K. i K. D. użytkowany przez J. S. narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Przepisy techniczno - budowlane do których odwołuje się organ, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie budynku zostało określone w § 12 tego rozporządzenia i odległość ta winna wynosić od granicy działki budowlanej 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ściana przedmiotowego budynku sklepu ogrodniczego usytuowana w odległości [...] m od granicy działki posiada otwory okienne przez co nie spełnia pierwszego z warunków § 12 tego rozporządzenia, a poza tym zapisy tego paragrafu nie umożliwiają sytuowania ściany budynku w odległości mniejszej jak [...] m lub w granicy działki budowlanej sąsiedniej jeżeli wynika to z przepisów. Budowa sklepu ogrodniczego w odległości [...] m od granicy sąsiedniej działki budowlanej narusza przepisy techniczno - budowlane w sposób uniemożliwiający organowi nadzoru budowlanego doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Obliguje to organ do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującej rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł J. S., wnioskując o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania potwierdził usytuowanie budynku sklepu w odległości mniejszej niż wskazano w decyzji lokalizacyjnej. Podniósł, że przesunięcie pawilonu byłoby dla niego niewykonalne. Podkreślił, że jego inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, a jego usytuowanie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi mienia, ani nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w tym sąsiedniej działki. Dodał, ze w 1997 r. dokonał rozbudowy budynku sklepu, zaś decyzją Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 1997 r. udzielono mu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pawilonu sklepu ogrodniczego na sklep ogrodniczy z obrotem środkami ochrony roślin, uzyskał również konieczne uzgodnienia inspekcji sanitarnej i straży pożarnej. Podkreślił, ze w przedmiotowym budynku prowadzi działalność, będącą źródłem utrzymania niego oraz syna, zaś rozbiórka budynku sklepu będzie dotkliwą strata dla niego i jego rodziny. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. S. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej adresata przedmiotowego obowiązku i w tym zakresie orzekł: "nakazuje inwestorowi J. S."; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę ww. budynku. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji co do wybudowania budynku sklepu ogrodniczego bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. Dodatkowo podkreślił, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, na którą powołuje się skarżący nie jest tożsame z uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; treść pierwszego z w/w rozstrzygnięć stanowi jedynie podstawę do wydania pozwolenia na realizację prac, nie może być ono natomiast traktowane jako samoistny tytuł prawny dający podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych. Z uwagi, iż wybudowany pawilon handlowy ze względu na powierzchnię i podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne kwalifikuje się do definicji budynku, o której mowa w art. 3 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postępowanie w sprawie prowadzone było z zastosowaniem art. 48 w/w ustawy. Z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB w Z. dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z analizy tej wynikało, że zrealizowany obiekt nie spełnia warunków zastosowania procedury legalizacyjnej. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że przedmiotowy budynek zwrócony ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, jest usytuowany w odległości [...] m od granicy z nieruchomością stanowiącą własność Państwa M. i K. D.. . Zgodnie z § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki wskazane w §12 pkt.3 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym istnieje możliwość usytuowania ściany w odległości [...] m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, gdy wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe ze względu na rozmiary działki. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy zauważył, że usytuowanie przedmiotowego budynku sklepu narusza przepisy techniczno - budowlane, co uniemożliwia jego legalizację. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że z uwagi na błędne określenie adresata decyzji, tj. skierowanie jej do przedsiębiorstwa PH "[...]" J. S., należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu zobowiązanego i orzec w tej części co do istoty sprawy, tj. nałożyć ww. obowiązek na osobę fizyczną – J. S.. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J. S. (dalej jako skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację podniesioną w odwołaniu o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że budynek posadowiony jest sprzecznie z przepisami techniczno – budowlanymi w sposób uniemożliwiający doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Podniósł, że budynek uzyskał konieczne uzgodnienia z organami inspekcji sanitarnej i straży pożarnej oraz uzyskał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa. W sprawie jest bezspornym, że skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę oraz, że usytuowanie budynku sprzeczne jest z przepisami techniczno - budowlanymi. Naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nastąpiło, zdaniem Sądu na skutek jego niewłaściwego zastosowania wynikającego z przyjętej przez organy administracji wykładni. Z przepisu tego wynika, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane określone zostały przesłanki wszczęcia procedury legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Możliwość wszczęcia tej procedury uwarunkowana jest, m.in. tym, by samowolnie wzniesiony obiekt nie naruszał przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że budynek posadowiony został w odległości naruszającej wymogi wynikające z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Obiekt ten jest usytuowany od granicy sąsiedniej działki w odległości [...] cm. Takie usytuowanie nie spełnia więc również wymogów odległości od granicy sąsiedniej działki określonych w § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Z tych względów, organy administracji uznały, że samowolnie zrealizowany budynek narusza przepisy techniczno - budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, stanowisko organów administracji, uznać należy za przedwczesne. Organy administracji przy ocenie możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem nie wzięły pod uwagę możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych. Instytucja odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych uregulowana jest w art. 9 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Z art. 9 ust. 1 wynika, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2). Stosując literalną wykładnię art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane można dojść do wniosku, iż możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych istnieje wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, przy wykładni wymienionego przepisu należy jednak dać prymat wykładni funkcjonalnej nad wykładnią literalną. Z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika, że projekt budowlany może być zatwierdzony tylko wówczas, gdy jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi. W sytuacji gdy osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na budowę uzyska zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, powstaje możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, który nie spełnia wynikających wprost z tych przepisów wymogów. Zgoda na odstępstwo zastępuje wówczas przepis rozporządzenia. Instytucja zgody na odstępstwo jest częścią porządku prawnego. Można przyjąć, że decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana w postępowaniu legalizacyjnym jest w istocie odpowiednikiem decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ dokonuje kontroli uprzedniej inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jest dokonywana kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie. Zasadnicze przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wymienione w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane są tożsame z przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Jedną z tych przesłanek jest zgodność z przepisami, w tym przepisami techniczno - budowlanymi. Skoro uprzednia ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, to ocena następcza także powinna brać pod uwagę możliwość uzyskania takiej zgody. W tej sytuacji należy dopuścić taką możliwość aby ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, uwzględniała instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1 - 4 tejże ustawy. W tym miejscu trzeba wskazać, że celem przepisów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej jest umożliwienie pozostawienia w użytkowaniu samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają prawa. Obiekt budowlany umiejscowiony w odległości od granicy sąsiedniej działki niezgodnej z przepisami techniczno - budowlanymi na skutek uzyskania zgody na odstępstwo, przed wydaniem pozwolenia na budowę, jest uznawany za obiekt zrealizowany zgodnie z prawem. W ocenie Sądu należy stanąć na stanowisku, iż nie ma uzasadnionych podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. Przesłanką uzyskania zgody na odstępstwo jest wyłącznie istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wyrażenie takiej zgody. Istnienie tej przesłanki nie jest uzależnione od terminu złożenia wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo. Należy wskazać, że określenie zawarte w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, że wniosek do właściwego ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych powinien być złożony przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że upoważnienie to może być udzielone wyłącznie na etapie toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo może wystąpić także organ administracji prowadzący postępowanie legalizacyjne. Organ ten również po uzyskaniu upoważnia może udzielić zgody na odstępstwo. Za taką wykładnią art. 9 Prawa budowlanego przemawia również pogląd zaprezentowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, w którym dopuścił możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na etapie postępowania legalizacyjnego. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 300/08. Stosując analogię należy przyjąć, że również postanowienie o odstępstwach określone w art. 9 Prawa budowlanego może być wydane w procesie legalizacyjnym. Za stosowaniem wykładni funkcjonalnej przemawia również to, że wykładnia literalna uniemożliwiałaby uzyskanie odstępstw wobec budowli nie wymagających pozwolenia na budowę. Oczywiście podkreślić należy, że możliwość udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych w toku postępowania legalizacyjnego nie oznacza, że w każdej sprawie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek występowania do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia takiej zgody. Wystąpienie z tego rodzaju wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Oznacza to, iż w każdej konkretnej sprawie organ administracji musi ocenić, czy istnieje jakaś szczególna okoliczność, która uzasadniałaby odstąpienie od wymogu zawartego w przepisie techniczno - budowlanym. Pomimo tego, że inwestor w rozpatrywanej sprawie nie złożył wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie odstępstw od przepisów techniczno - budowlanych należy przyjąć, że organ administracji może samodzielnie zainicjować czynności niezbędne do uzyskania upoważnienia do udzielenia zgody na tego rodzaju odstępstwo. Wystąpienie do właściwego ministra może być wynikiem zarówno inicjatywy strony postępowania, jak i wynikiem działania organu administracji z urzędu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonując oceny możliwości legalizacji, samowolnie wybudowanego obiektu weźmie pod uwagę stanowisko Sądu, wyrażone w niniejszym wyroku i rozważy czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które by uzasadniały zastosowanie wynikającej z art. 9 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. W zależności od wyników wymienionych wyżej czynności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnie czy istnieje możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego, przez wnoszącego skargę, obiektu budowlanego. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności decyzji znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a.