II SA/Wr 843/12

Sygnatura akt IISA/Wr 843/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o możliwości użytkowania budynku w zakresie zrealizowanego remontu i przebudowy, tj. z wyłączeniem tarasów. oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu zażalenia W. F., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którym organ ten odmówił W. F. wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia podano, że w dniu 7 września 2012 r. W. F. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o możliwości użytkowania budynku przy al. T. nr [...] - w zakresie zrealizowanego remontu i przebudowy, tj. z wyłączeniem tarasów. Po przeanalizowaniu wniosku postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 219 Kpa w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 Kpa oraz art. 218 § 1 Kpa. Po rozpatrzeniu zażalenia i analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób w jaki ustawodawca ukształtował regulację prawną określającą procedurę wydawania zaświadczeń, obliguje organ administracji publicznej - w przypadku złożenia przez osobę uprawnioną żądania wydania zaświadczenia - do ustalenia w pierwszej kolejności, czy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów lub stanu prawnego, potwierdzenia których osoba ta się domaga. Jeśli bowiem przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, organ ma obowiązek jego wystawienia - bez potrzeby wnikania w prawny interes wnioskującego. W przypadku jednak, gdy nie zachodzi przesłanka z art 217 § 2 pkt 1 Kpa, priorytetowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy wnioskujący posiada w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści interes prawny. Zaznaczono jednocześnie, że w orzecznictwie sądowym ugruntowało się stanowisko, że jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać, musi wykazać swój interes prawny. Wykazanie zaś interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści oznacza konieczność wskazania konkretnego przepisu prawa, z którego wynikają dla wnioskodawcy określone prawa lub obowiązki. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, organ uznał, że w przypadku przedstawionego we wniosku z dnia 7 września 2012 r. żądania brak jest przepisu prawa materialnego wymagającego urzędowego potwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. wskazanej w tymże wniosku okoliczności. To zaś oznacza, że nie ma mowy o realizacji przesłanki z art. 217 § 2 pkt 1 Kpa. Przechodząc do przesłanki wskazanej w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa wyjaśniono, że interes prawny ma charakter indywidualny, konkretny i aktualny, jest sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny ma zatem charakter materialno-prawny, co ma ten skutek, iż podmiot żądający wydania zaświadczenia zobligowany jest do wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynika, że wydanie zaświadczenia oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio na jego sytuację prawną. Analizując w świetle powyższego wniosek strony z dnia 7 września 2012 r stwierdzić należy, że we wniosku tym konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści, wnioskodawca - wbrew wyrażonemu w treści zażalenia przeświadczeniu - nie powołał. To samo dotyczy wzmiankowanego w zażaleniu wcześniejszego postępowania o wydanie zaświadczenia. Przy czym, nawet gdyby wykazanie interesu prawnego w tym wcześniejszym postępowaniu nastąpiło, dla niniejszego postępowania pozostawałoby to bez znaczenia, jako że są to postępowania odrębne. Dalej stwierdzono, że nie można też nie zauważyć, iż okoliczność, której potwierdzenia w formie zaświadczenia wnioskujący żąda, nie denotuje pojęcia faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, czego m. in. wymaga ustawodawca dla pozytywnego załatwienia wniosku strony w art. 218 § 1 Kpa. Organy nadzoru budowlanego nie prowadzą bowiem żadnego rodzaju spisów obiektów budowlanych, bądź ich części, których możliwość użytkowania nie jest uzależniona od akceptacji właściwego organu, np. w formie stosownego pozwolenia, lecz wynika z mocy prawa. W kwestii zaś powoływanych przez stronę w zażaleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] oraz wynikającej bezpośrednio z Prawa budowlanego możliwości użytkowania budynku nr 53 w zakresie objętym remontem i przebudową wyjaśnić należy, że również żadna z tych okoliczności nie tworzy po stronie organu I instancji obowiązku wydania wnioskującemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Zaświadczenie bowiem nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza jedynie istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji lub innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może zatem w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstały z mocy samego prawa, ale w takiej jedynie sytuacji, w której uprawnienie to lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy - związek ten musi być takiego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał określony skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W niniejszym zaś przypadku z taką sytuacją do czynienia nie mamy - zapadła bowiem w wyniku prowadzonego przez organ I instancji w przedmiocie użytkowania budynku przy al. T. nr [...] postępowania decyzja nr [...] w żaden sposób możliwości użytkowania budynku w zakresie objętym remontem i przebudową nie determinowała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane na wstępie postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniósł W. F.. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucił, że jest niezgodne z art. 7 i 8 Kpa Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ II Instancji (podobnie jak organ I instancji) w sposób zagmatwany w sprawie tak błahej, oczywistej i słusznej dla niego, celowo wbrew art. 7 i 8 Kpa źle przedstawia przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń, tym samym uchybia w sposób rażący art. 9 Kpa. Skarżący podał, że stanowisko organów jest niezgodne z duchem Kodeksu postępowania administracyjnego i etyki, z jaką w kontaktach z obywatelem powinien postępować organ administracji państwowej w Polsce. Dla skarżącego jest oczywiste że zaświadczenie o możliwości użytkowania budynku nr [...] zgodnie ze złożonym wnioskiem PINB mógł i powinien był wydać. Zważyć bowiem należy, że administracja wydaje zaświadczenia o różnych faktach i stanie prawnym wynikającym z posiadanych informacji. Zwrócił szczególną uwagę, że powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego wydają zaświadczenia o braku wniesienia sprzeciwu w trybie zgłoszenia zakończenia prac budowlanych. Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 13 lutego 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Następnie skarżący wniósł za pomocą poczty elektronicznej i w postaci pisemnej pismo procesowe z dnia 14 lutego 2013 r., w którym wyjaśnił, że decyzja PINB nr [...] stała się ostateczna w dniu 24.09.2012 r. z dniem podtrzymania jej przez DWINB. Postanowienie PINB odmawiające wydania zaświadczenia wydane zostało [...] r. Odwołanie od tego postanowienia złożono 24.09.2012 r. czyli PINB przesłał do DWINB odwołanie już wiedząc, że jego decyzja nr [...] jest ostateczna. Podobnie DWINB rozpatrując sprawę zaświadczenia w II Instancji i wydając postanowienie podtrzymujące odmowę jego wydania datowane na [...] r. Ostateczność tej decyzji wydaje się nie mieć znaczenia, gdyż ostateczne i prawomocne są wcześniejsze rozstrzygnięcia DWINB, w których możliwość użytkowania budynku [...] stwierdzono, a ponadto wynika ona bezpośrednio z Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że wniosek o wydanie zaświadczenia złożył jako inwestor i wskazał konieczność złożenia w bankach udzielających kredytów i urzędzie miejskim zaświadczenia o samodzielności. Wskazał, że jego interes prawny w tej sprawie jest oczywisty i wynika z wielu przepisów kształtujących jego prawa i obowiązki jako inwestora, właściciela, sprzedawcy nieruchomości i strony postępowań dotyczących zakresu zaświadczenia i jak wskazałem z skardze to wystarczy do uzyskania zaświadczenia. PINB teraz uznał to za niewystarczające, choć odmawiając miesiąc wcześniej wydania zaświadczenia na poprzedni wniosek postanowieniem [...] organ nie miał wątpliwości do jego interesu prawnego, choć rozważał art. 217 Kpa. W szczególności DWINB staje w sprzeczności ze swoim ostatecznym postanowieniem [...] i będącej jego konsekwencją decyzją nr [...] (których z kolei konsekwencją była decyzja PINB nr [...]), w którym wskazał, iż budynek posiadający już prawo użytkowania z czasów przedwojennych nie wymaga ponownego ubiegania się (po remoncie czy przebudowie) o takie prawo i może być użytkowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżący prowadzi wielowątkowy spór z organami nadzoru budowlanego, a kilka skarg na decyzje organu wojewódzkiego wpłynęło już do Sądu i zostało rozpatrzonych, bądź czeka na rozpatrzenie. Stąd należy wskazać, że w tutejszym Sądzie toczy się sprawa o sygnaturze II SA/Wr 776/12, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja DWINB z dnia [...] r. nr [...] dotycząca umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku w zakresie dotyczącym przebudowy i remontu. W uzasadnieniu tamtej decyzji organ wskazał, że brak jest podstaw do wydania tego typu pozwolenia w przypadku remontu pomieszczeń w budynku. Jednakże rozpatrując niniejszą sprawę skład orzekający oceniał wyłącznie legalność kwestionowanego w skardze postanowienia. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest wyłącznie zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane z poszanowaniem przepisów prawa, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, co oznacza w praktyce, że organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń. Natomiast podstawą wydawania zaświadczeń przez organy nadzoru budowlanego są przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej obecnie sprawie organ II instancji prawidłowo zastosował omawiane przepisy, co doprowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, którym również prawidłowo odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Podkreślenia bowiem wymaga, że zasadnie organy obu instancji przyjęły, iż skarżący nie wykazał, że ma interes prawny w tym, aby ubiegać się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że może użytkować budynek przy ul. T. [...] we W. po remoncie i przebudowie, z wyłączeniem tarasów. Niezasadne były również zarzuty skarżącego co do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Pamiętać bowiem należy, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 217 dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), a podstawa taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Druga zaś dotyczy sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w sprawowanym w odniesieniu do przywołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowczo stwierdza się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, Lex nr 48671). Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę, w niniejszej sprawie wnioskodawca, ani we wniosku ani nawet w żaden sposób przed sądem, nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści, co prawidłowo zostało omówione w zaskarżonych postanowieniach. Przy czym interes prawny w postępowaniu o wydanie zaświadczenia należy rozumieć jako sytuację podmiotu ukształtowaną przez przepis prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla jednostki konieczność czy potrzeba uzyskania jakiegoś zaświadczenia. W tym stanie rzeczy argumenty podnoszone w skardze o potrzebie przedłożenia odpowiednich dokumentów w bankach itp. nie oznaczają, iż skarżący wskazał jakikolwiek przepis prawa wymagający uzyskanie żądanego zaświadczenia. Niewskazanie choćby jednego przepisu prawa, który nakazywałby skarżącemu legitymowanie się żądanym zaświadczeniem, słusznie doprowadziło organy do wniosku, iż, działając w granicach prawa nie można uwzględnić wniosku, a to z kolei musi doprowadzić do odmowy wydania zaświadczenia. Bez znaczenia pozostają również kwestie jakości czy stylistyki rozstrzygnięć formułowanych przez organy obu instancji, albowiem uzasadnienia zaskarżonych postanowień odpowiadają wymogom stawianym przez k.p.a. Powiedzieć jeszcze wypada, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. W rozpoznawanej obecnie sprawie brak było podstaw, aby potwierdzać określony stan faktyczny budynku. Należy jeszcze dodać, że w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie ma interesu prawnego w żądaniu jego wydania, jeśli okoliczności, które mają być w zaświadczeniu potwierdzone, powinny być ustalone i ocenione wyłącznie w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 767/11, opubl. CBOSA). Idąc dalej tym tokiem rozumowania, należy powiedzieć, że skoro we wcześniejszym postępowaniu organ )ostateczną decyzją) doszedł do wniosku, że stan faktyczny nie uzasadnia wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie, to konsekwentnie ten sam organ odmówił również wydania zaświadczenia na temat użytkowania budynku po remoncie, który to remont pozostał dla organów nadzoru budowlanego indyferentny. Nadto przypomnieć trzeba, że potwierdzenie owego stanu faktycznego organ zawarł w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku w zakresie dotyczącym przebudowy i remontu. Na uwagę zasługuje tu sama sentencja ostatecznej decyzji, w której organ umorzył postępowanie administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku w zakresie dotyczącym przebudowy i remontu Decyzja ta stanowi przecież urzędowe potwierdzenie faktów, które zostały w niej stwierdzone. Nie było więc, co również istotne, konieczności potwierdzania tych faktów w zaświadczeniu, którego zażądał podmiot nielegitymujący się interesem prawnym w jego otrzymaniu. Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.