II OSK 1074/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2251/12 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w S. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2251/12, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.; dalej: ustawa szkodowa), po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] maja 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. (dalej: WIOŚ) pismem z dnia 26 czerwca 2009 r., znak: [...] dokonał zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku, polegającej na występowaniu w wodach ujęcia wody w B. tri- i tetrachloroetenu oraz 1,2-dichloroetanu w ilościach znacznie przekraczających dopuszczalne zawartości tych substancji dla wody pitnej. Występowanie tych zanieczyszczeń stwierdzono w ujęciu nr [...] w dniu 23 maja 2009 r. w efekcie kontroli prowadzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. W czasie wcześniejszych kontroli pracowało ujęcie nr [...], w którym przekroczeń tych substancji nie stwierdzono. Ujęcia te zasilane są wodami opadowymi. W sąsiedztwie ujęcia, w jego strefie pośredniej, funkcjonuje przedsiębiorstwo [...], zajmujące się produkcją impregnowanej i malowanej galanterii ogrodowej. Firma ta funkcjonuje w sąsiedztwie dawnego zespołu magazynów [...] Pułku Jednostek Armii Radzieckiej. Wskutek przeprowadzenia kontroli przez WIOŚ ustalono, że [...] stosuje w produkcji substancje niebezpieczne, tj. Celkil 95, Impralit KDS oraz Impralit BSK. Natomiast nie stwierdzono w tych preparatach, w oparciu o karty charakterystyk chemikaliów, występowania ani tri- ani tetrachloroetenu. Równocześnie w trakcie kontroli stwierdzono niezgodność pomiędzy nazwą środka do impregnacji wymienioną w karcie charakterystyki a tą, która widniała na etykiecie opakowania. W trakcie kontroli pobrano próbki z kąpieli impregnacyjnych z 3 wanien zawierających roztwory Spectron 2000, Impralit KDS oraz Impralit BSK. Badania próbek przeprowadzone w Laboratoriach Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. wykazały zawartość tetrachloroetenu w próbkach kąpieli zawierającej Spectron 2000 w ilości: 2395 pg/l w próbce z dnia 26 maja 2009 r. oraz 4300 pg/l w próbce pobranej do badania w dniu 1 czerwca 2009 r. Stwierdzono również, że przedsiębiorstwo we własnym zakresie wykonało betonowe komory, w których umieszczono metalowe wanny do impregnacji wyrobów. Jednak spółka nie przedstawiła żadnej dokumentacji regulującej stan formalnoprawny tej zmiany. W czasie kontroli stwierdzono obecność cieczy impregnacyjnej w przestrzeniach pomiędzy metalowymi wannami. Hala impregnacji znajduje się ok. 55 m od najbliższej studni (studnia nr [...]) miejskiego ujęcia wody. Przedsiębiorstwo nie posiada systemu odprowadzania wód opadowych z większości placów. Woda opadowa powierzchniowo odprowadzana jest do gruntu w sąsiedztwie ogrodzenia oddzielającego teren zakładu od drogi przy ujęciu wody. W czasie kontroli pobrano do badań próbkę gruntu z miejsca, gdzie po opadach deszczu tworzy się zastoisko wody. W próbce tej stwierdzono obecność tetrachloroetenu w ilości 20,4 mg/kg s.m. Istniejący system odprowadzania wód opadowych z placu jest niesprawny. Po większych opadach deszczu woda opadowa wybija z sieci kanalizacyjnej, a następnie wsiąka w grunt. Odpływ wód do miejskiej sieci kanalizacyjnej jest niedrożny. W zgłoszeniu Z. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. stwierdził, że w chwili zgłoszenia nie można było jednoznacznie wskazać podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie wód. Państwowy Instytut Geologiczny Zakład Regionalny Geologii [...] udostępnił organowi I instancji swoje opracowanie - "Model matematyczny dopływu wód podziemnych do ujęcia w miejscowości B.". Jak wynika z przedstawionych w opracowaniu wniosków, dopływ wód do ujęcia odbywa się z kierunku wschodniego, południowo-wschodniego oraz południowego. Na podstawie opracowania można stwierdzić, że wody napływają również z kierunku północno-wschodniego i północnego. Zidentyfikowane zanieczyszczenia wód podziemnych znajdują się na kierunku dopływu wschodniego strumienia wód dopływających do studni nr [...]. Dopływ do studni nr [...] odbywa się w całości z kierunku wschodniego. Analiza położenia strumienia wód wskazuje również, że przy wyłączeniu studni nr [...] strumień wód zanieczyszczonych zostanie przechwycony przez studnię nr [...]. Natomiast obszary spływu wód do studni ujęcia nr [...] znajdują się w oddaleniu od strumienia wód zanieczyszczonych, dlatego można sądzić, że nie zostaną one zanieczyszczone nawet przy wyłączeniu studni ujęcia nr [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. oraz Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pismem z dnia 6 października 2010 r. zgłosiło wystąpienie szkody w środowisku polegającej na zanieczyszczeniu wód ujęcia nr [...] w B. 1,2 dichloroetanem. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonej szkody w środowisku argumentując, że sprawa zanieczyszczenia ujęcia wody nr [...] i nr [...] powinna być rozstrzygnięta w jednym postępowaniu. Na postanowienie to zażalenie złożyło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pismem z dnia 27 października 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], podzielając stanowisko organu I instancji, że sprawa zanieczyszczenia występującego w dwóch ujęciach powinna być rozstrzygnięta w jednym postępowaniu, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy w W. (dalej: PIG) pismem z dnia 11 października 2010 r., poinformował, że przeprowadził prace na terenie miasta B. Prace prowadzone były w dwóch etapach: w kwietniu oraz w czerwcu 2010 r. W kwietniu przeprowadzono wizję terenową, pobrano ze studni próbki wody do badań oraz przeprowadzono sondowania ręczne w celu uzyskania informacji o głębokości występowania wód podziemnych. Na tej podstawie wykonano model matematyczny obrazujący kierunki przepływu wód podziemnych w warstwie wodonośnej ujmowanej studniami ujęcia. Działania Państwowej Służby Hydrogeologicznej w tym rejonie miały na celu ustalenie czy stwierdzone zanieczyszczenie ma charakter lokalny czy regionalny. Wskazano że w świetle uzyskanych wyników najbardziej prawdopodobna jest teza, że zanieczyszczenie ma charakter lokalny, a jego ognisko znajduje się bezpośrednio przy ujęciu. Nie można również wykluczyć, że istnieje drugie ognisko zanieczyszczeń oddziaływujące na drugi lewar ujęcia. W celu ostatecznego wykluczenia regionalnego charakteru zanieczyszczenia należy wykonać kolejne otwory wiertnicze. Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r., Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej poinformował, że prace prowadzone na terenie miasta B. należy rozszerzyć poza obszar ujęcia, obejmując w szczególności teren zakładu [...] oraz okolice byłego składowiska odpadów. Do pisma dołączono "Sprawozdanie z prac wykonanych w B. w ramach prac Zespołu Interwencyjnego PSH". W ramach prowadzonego postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. zlecił wykonanie sondowań warstwy wodonośnej w celu zlokalizowania ogniska zanieczyszczenia tetrachloroetenem i trichloroetenem ujęcia wody podziemnej w B. Badania te zostały wykonane przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., a sprawozdanie z badań znajduje się w aktach sprawy. Badania były skupione w rejonie lokalizacji firmy [...] ponieważ dotychczasowe dane wskazywały, że tutaj powinno być zlokalizowane pierwotne ognisko zanieczyszczeń środowiska gruntowo- wodnego węglowodorami chlorowanymi. Ograniczona ilość sondowań nie pozwoliła na rozpoznanie odległego rejonu zrekultywowanego poradzieckiego wysypiska. Zrekultywowany teren poradzieckiego rejonu ćwiczeń wojsk chemicznych zlokalizowany jest w odległości ok. 900 m na zachód od ujęcia. W tym rejonie stwierdzono zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego m.in. tri- i tetrachloetenem. Natomiast w odległości 100 - 300 m na wschód od ujęcia zlokalizowany jest teren zakładu [...]. W rejonie gdzie obecnie funkcjonuje ta spółka znajdował się zespół magazynów [...] Pułku Armii Radzieckiej. Stwierdzono, że na terenie [...] największe stężenia zanieczyszczeń występują w sondowaniu D-3, jednak są one znacznie niższe niż w D-1 i D-6. Analiza rozkładu przestrzennego zanieczyszczeń nie wskazuje na to, aby zanieczyszczenie tri- i tetrachloroetenem pochodziło z terenu zakładu produkcyjnego [...]. Zanieczyszczenie raczej dopływa z południowego-wschodu i należy je wiązać z migracją chmury węglowodorów chlorowanych z rejonu D-1. Pierwotnego ogniska zanieczyszczeń należy szukać w górę linii prądu dopływających do sondowania D-1, być może z rejonu byłego poradzieckiego wysypiska. W aktach sprawy znajduje się pismo PIG PIB w W. z dnia 16 grudnia 2011 r., w którym stwierdzono, że przeprowadzone badania wykluczyły, iż zrekultywowane składowisko jest ogniskiem zanieczyszczeń. W miejscach wytypowanych jako te, w których mogło dojść do wylewania substancji zawierających chlorowcopochodne, pobrano próbki gruntów, w których stwierdzono nieznaczne ilości tych zanieczyszczeń. Stwierdzono, że najprawdopodobniej za zanieczyszczenie północnych studzien pierwszego lewara odpowiedzialny jest [...]. Natomiast zanieczyszczenie drugiego lewara oraz południowych studzien pierwszego są związane z niewłaściwą gospodarką odpadami zawierającymi związki chlorowcopochodne. Nie ma pewności czy proceder ten jest związany z działalnością zakładu. Wnioski takie sformułowano na podstawie sprawozdania z wykonanych prac, przesłanego do organu I instancji pismem z dnia 3 lutego 2012 r. Z dołączonego do sprawozdania zestawienia wyników badań próbek wody wynika, że największe stężenie zanieczyszczeń występuje w otworze nr [...], którego lokalizacja jest zbliżona do położenia sondowania D-1 prezentowanego w opracowaniu [...]. Również w pobliżu tego otworu pobrane zostały próbki gruntu z głębokości ok. 5 - 7 - 8 m, w których stwierdzono nieznaczne ilości badanych zanieczyszczeń. W aktach znajdują się również wyniki analiz wody z ujęcia przedstawione przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. Na ich podstawie stwierdzić można, że zawartość badanych zanieczyszczeń znacznie się waha. Większość wyników nie przekracza wartości dopuszczalnych dla badanych zanieczyszczeń jednak są też wyniki znacznie tę wartość przekraczającą. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r., zawiadomił uczestników postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pismem z dnia 18 maja 2012 r. złożyło wniosek o kontynuowanie postępowania, w związku z brakiem ustaleń co do podstawowych elementów istniejącego stanu faktycznego. We wniosku zwrócono uwagę, że w trakcie prowadzonego postępowania nie ustalono źródła zanieczyszczenia ani nie wskazano okresu w jakim do niego doszło, tj. nie wykazano, że działalność będąca przyczyną zanieczyszczenia została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Prowadzone badania były zbyt ograniczone co do ilości wykonanych otworów jak i ich metrażu. Ponadto na zlecenie [...] wykonane zostało opracowanie "Przegląd ekologiczny wykonany dla firmy [...] Sp. z o.o.", który załączono do akt sprawy. W ramach przeglądu dokonano oceny jakości wody podziemnej i gleby na terenie zakładu, m.in. w zakresie zawartości tri- i tetrachloroetenu. Autorzy opracowania stwierdzają, że zanieczyszczenia te prawdopodobnie są związane z migracją zanieczyszczeń z obszarów sąsiednich (z kierunku południowo-wschodniego) lub z niewielkimi wyciekami substancji w czasach stacjonowania na tym terenie wojsk radzieckich. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, stwierdzając że brak jest podstaw do twierdzenia, że spółka [...] wyrządziła szkodę w środowisku. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. złożyło zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który pozwoliłby rzeczywiście uznać za udowodnioną tezę o braku sprawstwa [...]. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że analiza rozkładu przestrzennego zanieczyszczeń nie wskazuje na to, że zanieczyszczenie tri- i tetrachloroetenem pochodzi z terenu zakładu produkcyjnego [...]. Dopływa ono do studni ujęcia wykazujących najwyższe stężenia zanieczyszczeń z południowego-wschodu, z rejonu sondowania D-1 omijając zakład od południa swym głównym strumieniem. A zatem pierwotne źródło zanieczyszczeń leży w górę linii prądu dopływających do sondy D-1, być może z rejonu byłego poradzieckiego składowiska odpadów. Nie jest przesądzone, że to właśnie wspomniane składowisko jest źródłem zanieczyszczenia. Równie prawdopodobna może być sugerowana przez PIG możliwość zakopania pojemników z odpadami czy też ich wylewanie. Zdaniem organu jednak nie ulega wątpliwości, że źródło to nie znajduje się na terenie [...], tym samym działalność jedynego w tym rejonie podmiotu korzystającego ze środowiska została wykluczona. Pociąga to za sobą wykluczenie możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustawy szkodowej. To z kolei w ocenie organu odwoławczego przesądza, że organem właściwym w sprawie nie będzie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. Organ zauważył, iż w piśmie PIG PIB z dnia 16 grudnia 2011 r. autorzy zasugerowali, że do zanieczyszczenia mogło dojść na skutek zakopywania lub wylewania ciekłych odpadów niebezpiecznych. Sugestia ta powstała na skutek informacji pozyskanej od anonimowych osób (leśników), którzy twierdzili, że w pewnym obszarze dochodziło do wielokrotnego, lokalnego "wypadania" nasadzeń leśnych. W miejscach tych pobrano próbki gruntów do badań i stwierdzono w nich nieznaczne ilości badanych zanieczyszczeń. Według PIG potwierdza to tezę, że w rejonie tym mogło dochodzić do wylewania substancji zawierających chlorowcopochodne ewentualnie do zakopywania pojemników z takimi substancjami. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podzielił tego stanowiska. W takiej sytuacji, odpowiednio do art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest organem właściwym w sprawie. Nie stwierdzono także by [...] Sp. z o.o. stosowało preparaty zawierające tri- ani tetrachloroeten. Takie wnioski wypływają z kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Przegląd ekologiczny wykonany przez firmę [...] potwierdza te ustalenia. Również badania gruntu prowadzone przez tę firmę na terenie zakładu nie wykazały zanieczyszczeń badanymi substancjami. Nie ma powodów do podważania ustaleń pochodzących z kontroli przeprowadzonej przez organ administracji. Wprawdzie w próbkach kąpieli impregnacyjnych pobranych właśnie w trakcie wspomnianej kontroli stwierdzono obecność tetrachioroetenu w stężeniu 4300 pg/l, ale nie przesądza to o fakcie stosowania takich preparatów przez zakład. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odnosząc się do zarzutu, że źródłem zanieczyszczenia występującego w kąpielach nie może być sama woda stwierdził, że jest chybiony, ponieważ w pozostałych kąpielach zawartość zanieczyszczeń była znacznie niższa. Argument skarżącego należałoby uznać za trafny wyłącznie przy założeniu, że woda do kąpieli impregnacyjnych jest pobierana w tym samym momencie, tj. wanny do kąpieli są napełniane równocześnie tą samą wodą, co w przekonaniu organu odwoławczego nie ma miejsca. Również uzupełnianie ubytków kąpieli impregnacyjnej wodą w każdej wannie musiałoby się odbywać dokładnie w tym samym czasie. Natomiast jeśli procesy te prowadzone są chociażby w kolejnych, następujących po sobie dniach, to mogą występować znaczne różnice w stężeniach zanieczyszczeń występujących w poszczególnych wannach, co związane jest ze znacznymi wahaniami składu jakościowego wody, o czym była mowa wyżej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyznał, że w zakładzie drzewnym stwierdzono szereg nieprawidłowości i zaniedbań, o czym można wnioskować na podstawie cytowanego wystąpienia WIOŚ, a także potwierdza ten fakt opracowanie [...]. Nie można jednak wnioskować na tej podstawie, że bezpośrednim, tj. pierwotnym źródłem zanieczyszczenia jest działalność firmy [...]. Zakład zlecił wykonanie przeglądu ekologicznego, który został opracowany przez firmę [...]. Organ podkreślił, że nie wykluczając, że do takich nieprawidłowości w zakresie gospodarki odpadami doszło w przeszłości, że teren ten przez wiele lat był użytkowany przez wojska Federacji Rosyjskiej, w tym jednostki wojsk chemicznych. Jak uczy doświadczenie, użytkowanie gruntów przez ten podmiot wiązało się z szeregiem nieprawidłowości skutkujących zanieczyszczeniem środowiska. Nie można i w tej rozpatrywanej sprawie tego wykluczyć. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że składowisko to nie zostało w całości opróbowane. W ocenie organu odwoławczego pobrane próbki nie są i nie mogą być jednoznacznym dowodem wykluczającym składowisko odpadów jako źródło zanieczyszczenia. Tak więc w tym zakresie na pewno wyniki badań i przeprowadzone na ich podstawie wnioskowanie, dokonane przez [...] są bardziej wiarygodne niż wyniki przedstawione przez PIG, a zaprezentowane przez ten ostatni wnioski budzą poważne wątpliwości. Ponadto organ zwrócił uwagę, że badania PIG, na podstawie których sformułowano kwestionowane wnioski, prowadzone były w celu ustalenia czy skażenie wód w ujęciu w B. ma charakter lokalny czy regionalny i nie zakończyły się uzyskaniem odpowiedzi na to pytanie. Natomiast badania PIG prowadzone w 2009 r. i zakończone opracowaniem modelu matematycznego dopływu wód podziemnych do ujęcia stanowiły bazę do kolejnych badań prowadzonych zarówno przez PIG jak i [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że organ I instancji w sposób wystarczający rozważył całość materiału dowodowego w celu określenia czy jest organem właściwym w sprawie, wykluczając taką możliwość. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S., jako organ właściwy do spraw odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku, zbadał, że jedynym podmiotem korzystającym ze środowiska i funkcjonującym na badanym terenie, w stosunku do którego mogłaby mieć zastosowanie ustawa szkodowa, był i jest zakład [...]. W postępowaniu wykluczono, że podmiot ten spowodował skażenie wód ujęcia. Tym samym wykluczono możliwość zastosowania przepisów ustawy szkodowej, w tym również jej art. 16. Pismem z dnia 4 września 2012 r. Przedsiębiorstwo Wodociągowe i Kanalizacyjne sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisu art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie do zdarzenia, jakim było skażenie wód ujęcia tetra- i trichloroetenem doszło na skutek gospodarowania substancjami lub preparatami niebezpiecznymi, o czym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy szkodowej. Stosownie do art. 15 ust.1 ww. ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań. Orzekające w sprawie organy uznały, że jedynym podmiotem korzystającym ze środowiska działającym na badanym terenie, w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej, odwołującym się do art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 - t.j. ze zm.), jest zakład drzewny [...], zajmujący się wyrobem galanterii drewnianej. Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska tylko w stosunku do tego zakładu można byłoby zastosować przepisy ustawy szkodowej, określające zasady odpowiedzialności za spowodowaną szkodę w środowisku. Po przeprowadzeniu szeregu czynności wyjaśniających oraz badań organy ochrony środowiska stanęły na stanowisku, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że spółka [...] poprzez działalność polegającą na impregnacji drewna spowodowała szkodę w środowisku. W ocenie Sądu stanowisko to jest uzasadnione. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, w funkcjonowaniu zakładu stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymagań decyzji i przepisów w zakresie ochrony środowiska, jednakże nie wykazano, by działalność spółki spowodowała szkodę w środowisku. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy zakład w swej działalności wykorzystuje różne preparaty, w tym substancje niebezpieczne. Jednak nie ma wśród nich tri- i tetrachloroetenu ani też preparatów zawierających te związki. Jednocześnie Sąd zgodził się z organami, że samo przypuszczenie, że spółka mogła dokonać wylania czy zakopania pojemników z substancją niebezpieczną nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania podmiotu do przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Orzekające w sprawie organy, zdaniem Sądu, szeroko odniosły się do zarzutu Przedsiębiorstwa Wodociągowego i Kanalizacyjnego dotyczącego wykrycia w kąpieli impregnacyjnej w wannie wypełnionej preparatem Spectron 2000, jak i w zastoisku wodnym na terenie zakładu, obecności tri- i tetrachioroetenu. W toku postępowania wyjaśniono, że preparat Spectron 2000 nie zawiera tych związków w swoim składzie, a do rozcieńczania preparatu używano wody z zanieczyszczonego ujęcia. Pomimo jednak, że Sąd zgodził się z ustaleniami organu, iż brak było wystarczających podstaw do wszczęcia postępowania przeciwko spółce [...], orzekł o uchyleniu zaskarżonych postanowień wobec ustaleń organu, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 16 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Sąd wskazał, że z zestawienia treści przepisów art. 15 i 16 ww. ustawy wynika, że obowiązek podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych obciąża w pierwszej kolejności korzystającego ze środowiska - sprawcę zagrożenia lub szkody. Jeżeli jednak podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać zidentyfikowany lub z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku jest konieczne natychmiastowe podjęcie tych działań, do podjęcia działań naprawczych zobowiązany jest organ ochrony środowiska, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Mimo, że w niniejszej sprawie nie zostało zidentyfikowane źródło zanieczyszczeń, ani podmiot korzystający ze środowiska, na który obowiązek naprawienia szkody mógłby zostać nałożony, orzekające w sprawie organy uznały, iż nie zachodzą podstawy do zastosowania w sprawie art. 16 ustawy szkodowej. Organy środowiska stanęły na stanowisku, że skoro do zanieczyszczenia wód doszło na terenach przejętych po wojskach Federacji Rosyjskiej z dużym prawdopodobieństwem można uznać, że stwierdzone zanieczyszczenia są "spuścizną" po jednostkach radzieckich. W związku z tym zastosowanie będzie mieć ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 363 ze zm.). Dlatego też sprawa z uwagi na charakter zanieczyszczenia jak i specyfikę całego terenu gminy B., powinna być prowadzona i rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej, ponieważ dotychczasowe ustalenia sugerują, że zanieczyszczenia wody powstały na skutek działań stacjonujących w przeszłości wojsk Federacji Rosyjskiej, a sprawcą szkody w środowisku miałby być podmiot korzystający ze środowiska przed dniem 30 kwietnia 2007 r., przez co wyłączona zostaje właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd podkreślił, że powyższe twierdzenia nie zostały udowodnione w trakcie przeprowadzanych badań i pozostają wyłącznie w sferze przypuszczeń organów środowiska. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, analizy wód pod kątem zawartości tych zanieczyszczeń po raz pierwszy wykonane były w 2008 r. i nie wykazały obecności tych zanieczyszczeń. Pierwszy raz występowanie zanieczyszczeń stwierdzono w wodzie z wodociągu w 2009 r. przy pracującym ujęciu nr [...]. Sąd zgodził się z organami, że w tej chwili nie można określić, kiedy faktycznie doszło do zanieczyszczenia wód ujęcia. Niewątpliwie jednak do jej ujawnienia doszło już pod rządami ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, tj. po dacie 30 kwietnia 2007 r. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ nie był w stanie wskazać (na podstawie art. 15 ustawy szkodowej) konkretnego podmiotu korzystającego ze środowiska, który jest odpowiedzialny za powstałą szkodę, to ustawa szkodowa nakazuje przyjąć domniemanie, iż szkoda w środowisku powstała na skutek działania nieustalonego podmiotu korzystającego ze środowiska. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ ochrony środowiska powinien wszcząć postępowanie na podstawie art. 16 ustawy szkodowej. Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że względy efektywności osiągnięcia celu jaki wynika z ustawy, a więc zachowania środowiska w należytym stanie, nakazują przyjęcie swoistego domniemania, iż szkodę w środowisku wyrządził podmiot z niego korzystający. Domniemanie to może być wyłączone dopiero przy jednoznacznym ustaleniu przez organ innych okoliczności wprost wskazujących na brak odpowiedzialności jakiegokolwiek podmiotu. Sąd wskazał, że w trakcie przeprowadzonych czynności wyjaśniających nie zgromadzono żadnych dowodów na potwierdzenie lub wykluczenie tezy, iż zanieczyszczenia wody powstały na skutek działań stacjonujących w przeszłości wojsk Federacji Rosyjskiej, a sprawcą szkody w środowisku miałby być podmiot korzystający ze środowiska przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Zgodnie z pismem PIG-PIB z dnia 16 grudnia 2011 r., skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., organ I instancji został poinformowany o badaniach przeprowadzonych w 2011 r. na terenie B. Z podsumowania tych badań wynika, że wykonane wiercenia i analizy fizykochemiczne pobranych próbek wykluczyły tezę, na którą wskazywały badania [...], że zrekultywowane wysypisko odpadów jest ogniskiem zanieczyszczeń chlorowcopochodnymi. Sąd przyznał rację skarżącemu przedsiębiorstwu, że nie do przyjęcia jest pogląd organów o tym, iż ciążący na skarżącej Spółce ustawowy obowiązek dostarczenia użytkownikom wody o prawidłowych parametrach, zwalnia organy ochrony środowiska z naprawienia szkody w nim powstałej. Ustawa szkodowa określa wprost sytuacje, w których znajduje zastosowanie. Wystąpienie szkody w środowisku zasadniczo obliguje właściwy organ do pojęcia działań mających na celu zapobieżenie lub naprawienie powstałej szkody. RDOŚ nie jest uprawniony do biernego zachowania, tylko z tego powodu, że podmiot trzeci, w związku z ciążącymi na nim zobowiązaniami, wynikającymi z odrębnych przepisów, podejmuje w możliwym dla siebie zakresie próby ograniczenia występującej w środowisku szkody. Celem ustawy szkodowej jest właśnie zachowanie lub przywrócenie właściwego stanu środowiska w oparciu o działania kompleksowe albo podmiotu, który taką szkodę wyrządził albo samego organu administracji publicznej. Spółka wyjaśniła, iż pomimo wykonania na ujęciu wody stacji desorberów, których celem jest usuwanie związków tri- i tetra chlorowcopochodnych, to takie działanie z przyczyn technologicznych i technicznych, nie jest w stanie zagwarantowywać wymaganej prawem jakości wody w sposób ciągły. Z uwagi na wahania poziomu zanieczyszczeń w wodzie lewara ujęcia nr [...] w dużym zakresie, w wypadku maksymalnego poziomu zanieczyszczeń, po jej uzdatnieniu i tak pozostanie ono na poziomie przekraczającym wartości prawnie dopuszczalne. Powyższe dowodzi, że mimo działań Spółki (do których nie jest zobowiązana na podstawie ustawy szkodowej), zachodzi konieczność kompleksowych działań naprawczych. Dopiero ich podjęcie spowoduje usunięcie stanu zagrożenia dla życia i zdrowia odbiorców wody z sieci eksploatowanej przez Spółkę. Na marginesie Sąd wskazał, że alternatywą pozostaje co najwyżej całkowite zaprzestanie dostarczania wody, do czasu jej oczyszczenia, co jak można byłoby przypuszczać spowodowałoby znaczne konsekwencje społeczne. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 16 w związku art. 35 ust. 1 oraz art. 24 ust. 5 i 7 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należy wszcząć postępowanie w oparciu o przywołany art. 16, wskazanie przez Sąd Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako organu obowiązanego do podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych oraz zakwestionowanie przez Sąd konieczności wydania postanowienia na podstawie art. 24 ust. 7 (jako kończącego postępowanie wyjaśniające - art. 15), w związku z czym nastąpiło także 2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia, skutkiem czego Sąd naruszył przepis art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 listopada 2014 r. pełnomocnik Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S. podniósł, że skażenie wody nadal istnieje i utrzymuje się na stałym poziomie, a koszty uzdatniania wody ponosi Przedsiębiorstwo. Natomiast organy ochrony środowiska nie prowadzą działań zapobiegawczo – naprawczych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Leżący po stronie organu ochrony środowiska obowiązek przyjęcia zgłoszenia nie oznacza, że złożenie odpowiadającego wymogom formalnym, określonym w ust. 3 art. 24, zgłoszenia skutkuje wszczęciem postępowania. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 5 omawianej ustawy, organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Jak wynika z ust. 7 art. 24 organ, w drodze postanowienia, może odmówić wszczęcia postępowania. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie określeniem "uznając za uzasadnione zgłoszenie", wskazuje, że organ ochrony środowiska jest uprawniony do dokonania wstępnej oceny, czy w sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub wystąpienia takiej szkody (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., II OSK 417/12, CBOSA). Stwierdziwszy, że prawdopodobieństwo takie istnieje organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych albo podjąć działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli wystąpił jeden z przypadków, o których mowa w art. 16. Odmowa wszczęcia postępowania, o której mowa w ust. 7 art. 24, może mieć miejsce wówczas, kiedy zgłoszenie będzie niezasadne, w tym znaczeniu, że w toku wstępnej oceny sprawy nie stwierdzono, aby zaistniało prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia, czy dany podmiot korzystający ze środowiska spowodował bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku winna być wyjaśniana po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Prowadzenie tego typu ustaleń, w sytuacji, w której nie budzi wątpliwości wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku i istnieje podmiot korzystający ze środowiska, z którego działalnością może wiązać się powstanie szkody, nie może toczyć się przed wszczęciem postępowania. Zasadność zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku nie zależy od tego, czy w toku dalszego postępowania dojdzie do ustalenia podmiotu korzystającego ze środowiska odpowiedzialnego za tą szkodę. Za takim stanowiskiem przemawia przepis art. 24 ust. 5 w zw. z art. 16 omawianej ustawy. Ustawodawca przewidział bowiem, że mogą wystąpić sytuacje, w których nie będzie możliwe zidentyfikowanie podmiotu korzystającego ze środowiska, bądź konieczne będzie niezwłoczne podjęcie działań z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku. W takiej sytuacji skutek zgłoszenia jest taki, że organ obowiązany jest podjąć działania zapobiegawcze lub naprawcze z urzędu. Działania takie organ będzie obowiązany podjąć również wówczas, kiedy po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 nie dojdzie do zidentyfikowania podmiotu korzystającego ze środowiska. W rozpoznawanej sprawie mimo tego, że szkoda w środowisku wystąpiła organ odmówił wszczęcia postępowania. Jednocześnie przed wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania organ przeprowadził szereg czynności i zgromadził materiał, który następnie poddał ocenie. Tych działań nie można uznać za przynależne do wstępnej merytorycznej oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Organ I instancji faktycznie przeprowadził czynności procesowe typowe dla postępowania administracyjnego. W związku z tym, z naruszeniem art. 24 ust. 5 i 7 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, które niezasadnie następnie zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem. Z tych względów należało uchylić zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] maja 2012 r. Dlatego zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Wobec tego organy ponownie rozpatrując sprawę nie będą związane oceną wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rzeczą organów natomiast będzie wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w toku którego dokonają ustaleń, czy podmiot korzystający ze środowiska jest sprawcą szkody. Negatywny wynik tych ustaleń będzie uzasadniał umorzenie tego postępowania, co nie będzie zwalniało organów od rozważenia, czy zachodzi konieczność podjęcia z urzędu działań zapobiegawczych lub naprawczych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.