II SA/Po 1093/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Po rozpoznaniu wniosku G. L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na opłacenie odszkodowania za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego za miesiąc wrzesień 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż G. L. zwróciła się do organu o pomoc finansową na opłacenie czynszu na miesiąc wrzesień 2012r. Niemniej jak ustalono w wyniku przeprowadzonych czynności wnioskodawczyni jest zobowiązana do opłacania odszkodowania za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego, gdyż wynajmujący wypowiedział jej umowę najmu. Dalej organ wskazał, iż G. L. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nigdzie nie pracuje. Z dniem [...] lutego 2012r. zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą (nauka muzyki dla dzieci). Obecnie jej dochód w postaci zasiłku okresowego wynosi [...] zł. Prezydenta Miast P. wyjaśnił, iż jakkolwiek wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej to jednak sam niski dochód bądź jego brak, nie stanowi podstawy do przyznania pomocy społecznej. Analizując sytuację życiową G. L. pod kątem uzyskania wnioskowanej formy pomocy organ uznał, iż nie znajduje podstaw przemawiających za koniecznością udzielenia świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na opłacenie należności z tytułu bezumownego korzystania z lokalu na miesiąc wrzesień 2012r. Organ ustalił, iż wnioskodawczyni posiada znaczne zaległości w opłatach czynszowych, które na dzień [...] 2012r wynoszą [...] zł. Ponadto Prezydent Miasta wskazał, iż Przedszkole nr [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wypowiedziało G. L. umowę najmu zajmowanego lokalu z uwagi na zaistniałe zaległości w opłatach czynszowych, a pismem z dnia [...] maja 2011 r. G. L. została wezwana do opuszczenia zajmowanego lokalu w terminie do dnia [...] czerwca 2011 r. Z aktualnych ustaleń wynika, iż wnioskodawczyni nadal zamieszkuje we wspomnianym lokalu. Przedszkole nr [...] pismem z dnia [...] czerwca 2012r. poinformowało organ , że w miesiącu lipcu 2012r zostanie złożony pozew o eksmisję do Sądu Rejonowego w P. Organ uzyskał informację, iż pozew o eksmisję został złożony [...] lipca 2012r. W tym miejscu Prezydent Miasta P. wyjaśnił, że pomoc świadczona podopiecznym organów pomocy społecznej znajdującym się w szczególnych sytuacjach życiowych jest ze swej natury świadczeniem doraźnym, mającym na celu usamodzielnienie osób i rodzin, nie zaś wyręczanie ich w rozwiązywaniu własnych problemów, tym bardziej w momencie świadomego działania wpływającego na znaczne pogorszenie własnej sytuacji materialnej i bytowej. Tymczasem pomimo wyznaczenia przez Przedszkole nr [...] terminu do uregulowania należności G. L. nie spłaciła zaległych zobowiązań. Zdaniem organu przyznanie G. L. jednorazowo świadczeń z pomocy społecznej na pokrycie kosztów związanych z należnością za bezumowne korzystanie z lokalu, byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej, ponieważ nie poprawi to jej sytuacji życiowej i materialnej. Trudna sytuacja życiowa w jakiej znalazła się wnioskodawczyni nie polega jedynie na niewydolności finansowej w opłaceniu bieżących świadczeń oraz uregulowaniu zaległości za korzystanie z lokalu mieszkalnego, ale również z tego powodu, że otrzymała wypowiedzenie umowy najmu przedmiotowego lokalu. Ponadto nadmienić należy, iż w kolejnych miesiącach ponownie zaistnieje konieczność uregulowania odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu. Dlatego też w ocenie organu przyznanie wnioskowanej pomocy na odszkodowanie byłoby sprzeczne z art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją wspierającą w zaspokajaniu potrzeb dnia codziennego, nie ma zaś za zadanie wyręczanie osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej z każdych napotkanych trudności życiowych. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, iż kieruje się nie tylko potrzebami wnioskodawcy, lecz również własnymi ograniczonymi możliwościami finansowymi i nie ma za zadnie wyręczanie ich z każdych napotykanych trudności życiowych. Podkreślił, iż ustawa nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, bowiem ma ona charakter fakultatywny i uzależniona jest od indywidualnych okoliczności sprawy. W związku z powyższym decyzja przyznająca lub odmawiająca przyznania pomocy w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Na zakończenie Prezydent Miasta P. wskazał, że pomimo zrozumienia trudnej sytuacji materialnej czy życiowej wnioskodawców, organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do przyznawania zasiłków celowych w wysokościach zapewniających całkowite pokrycie zobowiązań osób ubiegających się o pomoc. Przyjęcie takiego sposobu postępowania spowodowałoby w krótkim czasie brak możliwości wsparcia innych świadczeniobiorców. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. L. podnosząc, iż nie jest prawdą, że sprawa dotyczy jakiegoś odszkodowania, lecz dotyczy czynszu. Organ I instancji odmawiając pomocy w rzeczywistości przyczynia się do pozbawienia jej mieszkania. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem, iż nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Pomoc finansowa umożliwiłaby jej spłatę powstałych zaległości i zachowanie mieszkania. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do przyznania zainteresowanej wnioskowanych świadczeń. Organ I instancji wszechstronnie rozważył sytuację G. L., a wydanej przez niego decyzji nie można postawić zarzutu dowolności w zakresie ustaleń faktycznych. Organ II instancji wskazał dalej, iż G. L. została już, z uwagi na swoją sytuację materialną, objęta pomocą - otrzymuje zasiłek okresowy, a nadto do sierpnia 2012r. uzyskiwała zasiłki celowe na zakup żywności w kwocie [...] zł. Oznacza to, że wnioskodawczyni nie została pozostawiona sama w trudnej sytuacji, a organ widzi konieczność wspierania jej w zaspokajaniu potrzeb życiowych. Podkreślono, iż przyznanie pomocy w formie zasiłków celowych ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Orzekanie w tej kwestii następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że samo spełnienie kryteriów ustawowych (np. kryterium dochodowego) nie powoduje automatycznie przyznania wnioskowanych świadczeń. Dalej Kolegium wskazało, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być przyznawane wówczas, gdy jednostka znajdująca się w sytuacji kryzysowej nie ma możliwości przezwyciężenia trudności własnymi siłami. Istotne jest zatem także to, czy zainteresowany przyjmuje postawę roszczeniową, czy też podejmuje działania w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż G. L. nie płaciła dotychczas regularnie czynszu najmu mieszkania, a w konsekwencji doprowadziła do znacznego zadłużenia przekraczającego [...] zł. Z uwagi na uporczywe uchylanie się do płacenia czynszu został jej wypowiedziany stosunek najmu, a w konsekwencji od [...] lipca 2011 r. zajmuje ona lokal bez tytułu prawnego. Słusznie uznał zatem organ I instancji, że przyznanie G. L. pomocy w żaden sposób nie doprowadzi nawet do chwilowej poprawy sytuacji mieszkaniowej. Nie doprowadzi to także do rozwiązania jej problemów w zakresie regulowania należności z tytułu opłat za bezumowne korzystanie z lokalu. Na marginesie należy także zaznaczyć, że bez znaczenia jest argument skarżącej, że wnioskowała o przyznanie jej pomocy na opłacenie czynszu, a nie odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu. Od lutego 2011r. G. L. nie pozostaje w stosunku najmu, a w konsekwencji nie ma obowiązku regulowania czynszu. Spoczywa na niej natomiast obowiązek uiszczania na rzecz właściciela lokalu innego świadczenia -odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu, które winno odpowiadać wysokości czynszu, jaki właściciel mógłby uzyskać z tytułu najmu. Skargę na powyższą decyzję wniosła G. L. podnosząc, iż nie jest prawdą jakoby nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania. Wskazała, iż sąd cywilny odrzucił pozew o eksmisję, a organy posługują się niewłaściwym sformułowaniem o bezumownym zajmowaniu lokalu. Ponadto WSA w Poznaniu wydał wyrok uchylający decyzję o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nierzetelnie rozpoznał jej sprawę - nierzetelnie zbadał dokumenty w sprawie. Nigdy nie otrzymała, jak twierdzi organ, zasiłku na zakup żywności w kwocie [...] zł. Nieprawdą jest, iż pomoc organu nie poprawi jej sytuacji materialnej. Brak pomocy spowoduje zaległości czynszowe. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2013 r. skarżąca podtrzymała swoją skargę podkreślając, iż pomoc na opłacenie czynszu za mieszkanie stanowi bezwątpienia podstawową potrzebę bytową człowieka. Nieprawdziwe są argumenty organów, iż zajmuje mieszkanie bezumownie i uporczywie uchyla się od spłaty zadłużenia z tytułu zajmowanego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a." ), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j Dz.U.2009.175.1362 ze zm.). W tym z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Co jest istotne, ustawodawca w treści powołanego przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane". Oznacza, to, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Reasumując stwierdzić należy, iż kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem tej decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niewyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności i przesłanek, którymi kierowały się organy wydając rozstrzygnięcie. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym sprecyzowana została m.in. w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy a następnie, w wydanym rozstrzygnięciu winien wskazać wszystkie fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – art. 107 § 3 k.p.a. Odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy organy przyjęły, iż skarżąca korzysta bezumownie z zajmowanego lokalu mieszkalnego i tym samym nie jest zobowiązana do płacenia czynszu lecz do odszkodowania za bezumowne korzystanie z tego lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji wprost stwierdziło, iż G. L. od lutego 2011 r. nie pozostaje w stosunku najmu, a od [...] lipca 2011 r. zajmuje lokal bez tytułu prawnego. W konsekwencji organy wprost odmówiły skarżącej przyznanie pomocy finansowej na opłacenie odszkodowania za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego stwierdzając, iż mija się to z celem pomocy społecznej. Tymczasem skarżąca konsekwentnie podnosi, iż nie korzysta z zajmowanego lokalu bezumownie. Zdaniem Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na bezkrytyczne przyjęcie, iż G. L. w okresie na który złożyła wniosek o pomoc finansową w opłacie czynszu korzysta z zajmowanego lokalu bez stosownej umowy. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, iż skarżąca w 2011 r. straciła prawo do zajmowanego lokalu. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. podpisane m.in. przez Dyrektora Przedszkola nr [...] na [...] w P., w którym poinformowano organ I instancji jaka jest wysokość zaległości czynszowej G. L. wobec Przedszkola oraz o zamiarze złożenia przez Przedszkole pozwu o eksmisję skarżącej. W ocenie Sądu pismo to nie wystarczy aby jednoznacznie ustalić czy G. L. w miesiącu sierpniu 2012 r. zajmuje lokal mieszkalny przy Przedszkolu nr [...] bez stosownej umowy. W aktach sprawy brak jest zarówno umowy najmu jak i dokumentu wypowiedzenia tej umowy i potwierdzenia, iż takowe oświadczenie woli wynajmującego dotarło w ogóle do najemcy. Brak jest także jakiegokolwiek orzeczenia właściwego sądu potwierdzającego skuteczność takiego wypowiedzenia. Niewątpliwie pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. podpisane m.in. przez Dyrektora Przedszkola nr [...] nie ma waloru dokumentu urzędowego, a więc nie podlega domniemaniu określonemu w art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wszelkie informacje zarządcy nieruchomości uznać zatem należy za dokumenty prywatne. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie przepisów o dokumentach prywatnych, to jednak przyjąć należy, iż dokument taki stanowi w postępowaniu administracyjnym (nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym) dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokumenty prywatne stanowią zatem jedynie zupełny dowód na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy, lecz nie przesądzają o zgodności zawartych w nich twierdzeń ze stanem faktycznym. Pamiętać przy tym należy, że wiarygodność zawartych w dokumentach oświadczeń winna być oceniania tak samo, jak innych dowodów w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt II FSK 107/08, publ. LEX nr 549314). W realiach niniejszej sprawy organ administracji wobec kwestionowania przez G. L. informacji o wypowiedzeniu jej umowy najmu lokalu winien z urzędu ustalić i procesowo udokumentować fakt, czy takie wypowiedzenie, a jeśli tak to w jakiej formie, o jakiej treści i kiedy zostało do G. L. skierowane. Powyższego zabrakło w rozpatrywanej sprawie a tym samym ustalenia organów co do okoliczności bezumownego korzystania przez G. L. z zajmowanego lokalu uznać należy za dowolne i co najmniej przedwczesne. Powyższe uchybienie przepisów postępowania jest o tyle istotne, iż doprowadziło do rozstrzygnięcia organów niezgodnego treścią wniosku strony, która wnosiła o przyznanie pomocy na opłacenie czynszu, a nie na opłaceniu odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z lokalu mieszkalnego. Ponadto główny ciężar uzasadnienia decyzji organów oparty był na stanowisku, iż pomoc na opłacenie odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z lokalu mieszkalnego mija się z celem pomocy społecznej gdyż nie wpłynie ona na poprawę sytuacji bytowej wnioskodawczyni. Organy w żaden sposób nie wypowiedziały się, czy w sytuacji gdyby G. L. posiadała tytuł prawny do zajmowanego lokalu, taka pomoc byłaby również niecelowa. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawie winien w przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów potwierdzających bezumowne korzystanie przez skarżącą z zajmowanego lokalu w miesiącu sierpniu 2012 r. i rozważenie jaki jest charakter prawny korzystania przez skarżącą z zajmowanego lokalu i jak ma się ta okoliczność do zasadności przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. Na marginesie zauważyć należy, iż G. L. domagała się pomocy na bieżącą opłatę czynszu, a nie spłatę dotychczasowych zaległości z tytułu czynszu (względnie odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu). Organy odmawiały tej pomocy wskazując na znaczne zaległości w spłacie czynszu (odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu) podnosząc, iż udzielenie wnioskowanej pomocy i tak nie zlikwiduje zadłużenia. Niemniej organy pominęły fakt, że pomoc ta może zapobiec zwiększeniu się tego zadłużenia, co niewątpliwie może ułatwić spłatę zadłużenia w przyszłości. Wymagałoby to jednak podjęcia odpowiednich działań ze strony G. L. zmierzających poprawy swojej sytuacji bytowej. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.