II GSK 2123/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Monika Tutak – Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 480/11 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w [...] na czynność Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty z tytułu udzielenia licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz O. Spółki z o.o. w [...] 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 480/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Ministra Infrastruktury polegającą na odmowie zwrotu opłaty z tytułu przedłużenia licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Ministra Infrastruktury. Organ ten stwierdził, że w piśmie z dnia [...] października 2010 r. O. Sp. z o.o. złożyła wniosek o zwrot nienależnej - jej zdaniem - opłaty za przedłużenie licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, którą strona uiściła w wysokości 7960 zł na żądanie organu. Spółka wskazała, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. został jej przyznany status zakładu pracy chronionej w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776), a zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zakład pracy o takim statusie jest zwolniony od opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym, zaś opłata za wydanie licencji - mająca charakter publicznoprawny - jest tym zwolnieniem objęta. Minister Infrastruktury nie podzielił stanowiska spółki i w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. poinformował stronę, że uiszczona przez nią opłata (wymieniona w katalogu opłat wskazanym w art. 41 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.; dalej powoływanej jako "utd") jest opłatą za czynności administracyjne i nie ma charakteru publicznoprawnego, a zatem spółka nie była zwolniona od jej uiszczenia. Stanowisko to organ administracji podtrzymał w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., stanowiącym odpowiedź na wystosowane przez spółkę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona czynność Ministra Infrastruktury nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej bezskuteczności. Z uwagi na to skarga spółki podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Powołując się na treść art. 40 pkt 1 i art. 41 ust. 1 pkt 1 utd, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy jest obowiązany do ponoszenia opłat za czynności administracyjne, w tym m.in. za udzielenie, zmianę oraz przedłużenie licencji. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera regulacji co do zwolnienia od wspomnianych opłat, zaś szczegółowo i wyczerpująco regulując kwestie związane z wykonywaniem transportu drogowego – jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z której skarżąca wywodzi twierdzenie o zwolnieniu jej z tej opłaty. Sąd pierwszej instancji wskazał, że użyte w art. 31 ust. 1 pkt 2 ostatnio powołanej ustawy pojęcie "opłat" nie jest ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem tym należy rozumieć opłaty o charakterze publicznoprawnym, czyli - stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) - opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych wynika z odrębnych ustaw. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro z art. 46 ust. 1 utd wynika, iż wpływy ze wspomnianych opłat są przekazywane na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z tym, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazuje kwoty pobranych opłat na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego z przeznaczeniem na budowę i przebudowę dróg krajowych oraz na potrzeby gromadzenia danych o drogach publicznych i sporządzania informacji o sieci dróg publicznych, jak również na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i budowy autostrad, ale także na druk kart za przejazd po drogach krajowych oraz na wypłaty zwrotu środków finansowych z art. 37a ust. 6 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2004 r. nr 256, poz. 2571) – to uiszczona przez spółkę opłata nie ma charakteru opłaty publicznoprawnej, będąc przy tym opłatą administracyjną za wykonanie czynności w postaci wydania licencji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko to znajduje również potwierdzenie w treści art. 46 ust. 3a i ust. 4 utd. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła O. Sp. z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 41 ust. 1 pkt 1 utd w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 46 ust. 3a i 4 utd poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata za udzielenie licencji transportowej nie jest opłatą publicznoprawną, b) art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 utd poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym wyłączeniu z zakresu zwolnienia opłat za licencje transportowe; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni zastosowanych przepisów prawa w związku z dokonanym rozstrzygnięciem oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia oraz wskazuje na nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji podniesionych w skardze zarzutów związanych z wykładnią prawa, czyli istoty sprawy. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż opłata za przedłużenie licencji transportowej nie ma charakteru opłaty publicznoprawnej nie wskazał jednocześnie, jaki w rzeczywistości charakter ma ta opłata, zaś przywołując w tym kontekście art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych Sąd nie wskazał, w jaki sposób wyłożył i zastosował ten przepis w zakresie poczynionych ustaleń. Wspomniane braki uzasadnienia poddają w wątpliwość, czy WSA w ogóle dokonywał wykładni przepisów prawa przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności czy czynił analizy w zakresie podniesionych przez skarżącą zarzutów. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że ustawa o transporcie drogowym jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Obie ustawy regulują co do zasady całkowicie odmienne kwestie, przez co nie sposób ustalać, która z nich jest generalna, a która szczególna, a zatem nie można również przyjmować, że jedna z tych ustaw wyłącza zastosowanie drugiej. Relacji między obiema ustawami można szukać jedynie w zakresie poszczególnych konkretnych unormowań, których hipotezy w jakiejś części pokrywają się. Zdaniem skarżącej, hipoteza art. 41 ust. 1 pkt 1 utd, który ustanawia w sposób generalny obowiązek wnoszenia opłat powinna zostać uzupełniona o hipotezę art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który ustanawia szczególne przypadki zwolnień podmiotowych od ponoszenia takich opłat. We wzajemnej relacji wskazanych przepisów następuje zatem uzupełnienie hipotezy przepisu bardziej ogólnego o hipotezę przepisu szczególnego, czego rezultatem jest faktyczna derogacja przepisu ogólnego, czyli art. 41 ust. 1 pkt 1 utd. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjna, brak było również podstaw do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji założenia, że "opłaty administracyjne" nie mają charakteru opłat publicznoprawnych. Zdaniem strony skarżącej, opłatą publicznoprawną jest każde świadczenie na rzecz sektora publicznego wynikające z prawa publicznego, niebędące innym normatywnie zdefiniowanym świadczeniem, np. podatkiem. Brak jest jakichkolwiek regulacji prawnych pozwalających na wyłączenie z tego zakresu opłat nazwanych "administracyjnymi". Opłata określona w art. 41 utd za udzielenie/przedłużenie licencji ma charakter publicznoprawny albowiem ma swe źródło w przepisach prawa administracyjnego i jest pobierana za czynności administracyjne oraz jest ponoszona na rzecz jednostek sektora finansów publicznych tj. na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego, który jest funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarzut ten jest uzasadniony tym, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni zastosowanych przepisów prawa w związku z dokonanym rozstrzygnięciem oraz zaniechał wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia oraz wskazuje na nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji podniesionych w skardze zarzutów związanych z wykładnią prawa, czyli istoty sprawy. Jak wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pojęcie "opłat", użyte w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie jest ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pod tym pojęciem należy rozumieć opłaty o charakterze publicznoprawnym. Następnie Sąd stwierdził, że posiłkując się art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych uznać należy, iż do tego rodzaju opłat, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych wynika z odrębnych ustaw. Jak widać z przytoczonych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie jest wiadomym, jaki rezultat wykładni art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został ustalony przez Sąd pierwszej instancji. Nie wiadomo także, jakie metody wykładni ów Sąd zastosował i jakie znaczenie dla ustalenia treści analizowanych przepisów miało odwołanie się do art. 46 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, iż wpływy z opłat są przekazywane na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a następnie na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego z przeznaczeniem na budowę i przebudowę dróg krajowych oraz na potrzeby gromadzenia danych o drogach publicznych i sporządzania informacji o sieci dróg publicznych, jak również na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i budowy autostrad ale także na druk kart za przejazd po drogach krajowych oraz na wypłaty zwrotu środków finansowych z art. 37a ust. 6 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2004 r. nr 256, poz. 2571). Co prawda Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że w świetle przytoczonych przepisów, a także ust. 3a i 4 powołanego artykułu uznać należy, iż "przedmiotowa opłata będąc przy tym opłatą administracyjną za wykonanie czynności w postaci wydania licencji nie ma charakteru opłaty publicznoprawnej", to jednak teza ta nie znalazła dalszego rozwinięcia w treści uzasadnienia wyroku. Jest to tym bardziej zaskakujące, że w ust. 3a i 4 artykułu 46 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca określił jedynie, że wpływy uzyskane z opłat, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 7-9, oraz wpływy uzyskane z opłat za wydanie zaświadczenia, zmianę zaświadczenia, wydanie wypisu z zaświadczenia o zgłoszeniu działalności w zakresie międzynarodowego przewozu na potrzeby własne stanowią dochód jednostki, o której mowa w art. 17 ust. 2 (ust. 3a), zaś wpływy uzyskane z innych opłat niż wymienione w ust. 1, stanowią odpowiednio dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub budżetu państwa (ust. 4). W tym stanie rzeczy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., II GSK 1012/12). Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Orzeczenie o koszach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.