I OSK 1632/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. i M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 470/11 w sprawie ze skargi I.S. i M.O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 470/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S. i M. O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą utrzymana została decyzja tegoż organu z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Orzeczeniami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...] wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowego Komitetu Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa: [...], ul. W.. O stwierdzenie nieważności tych orzeczeń wystąpili następcy prawni K. P.. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wyjaśnił: Na podstawie całości zgromadzonej dokumentacji, wyjaśnień stron, ustalone zostało, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 27) przedsiębiorstwo stanowiło własność K. P., zaś prowadzone było na nieruchomości będącej przedmiotem własności K. P. i jego żony L.. Z akt sprawy wynika, iż istniały firmy: spółka jawna [...] zs. w Pabianicach, "[...]" oraz "[...]", jednak największą wartość dowodową, przesadzającą o tytule własności przedsiębiorstwa, stanowi wpis w rejestrze handlowym Sądu Okręgowego w Łodzi RHA nr [...] dla przedsiębiorstwa [...]. Datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego był 16 grudnia 1946 r., tj. ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 21 wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, w tym [...]. Materialnoprawną podstawę orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. stanowił art. 3 ust. 1 lit. A pkt 16 ww. ustawy, stosownie do którego na własność Państwa przechodzą przedsiębiorstwa przemysłowe wielkiego średniego przemysłu włókienniczego, a jako takie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 października 1846 r. w przedmiocie określenia wielkich i średnich przedsiębiorstw przemysłu włókienniczego (Dz.U. Nr 62, poz. 343) określiło w § 1 pkt 7 – tkalnie bawełny lub włókien łyżkowych, posiadające powyżej 24 krosien, a tkalnie wełny posiadające ponad 8 krosien. Do oceny zgodności z prawem orzeczenia przyjęto kryterium 24 krosien, jako korzystniejsze, choć z opisu przedsiębiorstwo było tkalnią zarówno bawełny jak i wełny. Dla ustalenia liczby krosien posłużono się: 1) załącznikiem nr 2 do protokołu zdawczo-odbiorczego przejęcia przedsiębiorstwa z dnia 23 września 1950 r., 2) spisem majątku przedsiębiorstwa do września 1939 r., 3) dokumentem "Dane szacunkowe o przedsiębiorstwie z 9 lutego 1945 r., 4) inwentarzem [...] pod zarządem państwowym z 6 lutego 1946 r., z których wynika, iż w przedsiębiorstwie było 80 krosien mechanicznych oraz pismem K. P. z [...] stycznia 1947 r. adresowanym do Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Łodzi, w którym były właściciel stwierdził, że przedsiębiorstwo posiada 50 krosien. Dokumenty te wskazują, iż liczba krosien przewyższała 24, określone w rozporządzeniu, zatem orzeczenie nacjonalizacyjne nie naruszało prawa. Z kolei orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego pełniło rolę procesowego uznania protokołu za odpowiadający wymogom jego sporządzenia, potwierdzając jakie mienie należy uznać za składnik przedsiębiorstwa. To orzeczenie również nie narusza prawa. Oddalając skargę na decyzje nadzorcze Ministra, Wojewódzki Sąd stwierdził: Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że organ prawidłowo uznał, że w przedsiębiorstwie było więcej niż 24 krosna, przewidziane rozporządzeniem. Zarzut skarżących, że rozporządzenie wykonawcze zostało wydane bez należytego umocowania ustawowego, zatem rozporządzenie należy uznać za nieobowiązujące jest nieuzasadniony, bowiem wydane ono zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 1 lit. A ustawy nacjonalizacyjnej. Z kolei zarzut, że nie zostało wypłacone odszkodowanie za znacjonalizowane przedsiębiorstwo, co miałoby świadczyć o nieważności nacjonalizacji, jest także nietrafny, gdyż przepisy nie uzależniały nacjonalizacji od wypłaty odszkodowania. Reprezentowani przez adwokata, I. S. i M. O. wnieśli skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2010 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając: a) naruszenie prawa procesowego, o istotnym wpływie na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję administracyjną w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia: i. art. 3 ust. 1 pkt A 16 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. 1946 r. Nr 3, poz. 17 ze zm.) w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 24 października 1946 r. w przedmiocie określenia wielkich i średnich przedsiębiorstw przemysłu włókienniczego (Dz.U. z 1946 r. Nr 62, poz. 343) w zw. z art. 99 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., utrzymanym w tym zakresie w mocy na podstawie art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie normy określonej ww. rozporządzeniem z dnia 24 października 1946 r. wydanym bez dostatecznej podstawy prawnej (samoistnym) i tym samym niewłaściwe zastosowanie ww. normy ustawowej rozszerzające kategorię przemysłu podlegającego przejęciu sprzecznie z wykładnią językową i logiczną ustawowego pojęcia "wielkiego i średniego przemysłu włókienniczego", ii. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. 1946 r. Nr 3, poz. 17 ze zm.) w związku z art. 99 i w zw. z art. 38 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., utrzymanymi w tym zakresie w mocy na podstawie art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947r., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż zastosowanie tychże przepisów w sposób prowadzący do obejścia norm rangi konstytucyjnej dotyczących ochrony prawa własności, obejmujące przejęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa w oparciu o przepisy aktów prawnych przewidujących de facto dokonanie wywłaszczenia bez odszkodowania, nie czyni orzeczeń wskazanych w pkt I wydanymi z rażącym naruszeniem prawa; iii. art. 2 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wraz z Protokołem Dodatkowym nr 1 do Konwencji, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, czym została wypełniona dyspozycja normy art. 174 §2 p.p.s.a.; b) naruszenie prawa procesowego, o istotnym wpływie na wynik sprawy, to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2010 r., w stanie, w którym doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., w szczególności polegających na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego w sprawie i niedostatecznym jego omówieniu, co doprowadziło do naruszeń prawa materialnego wskazanych w zarzutach kolejnych, czym została wypełniona dyspozycja normy art. 174 §2 p.p.s.a.; c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt A 16 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17 ze zm.) w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 24 października 1946 r. w przedmiocie określenia wielkich i średnich przedsiębiorstw przemysłu włókienniczego (Dz.U. z 1946 r. Nr 62, poz. 343) w zw. z art. 99 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., utrzymanym w tym zakresie w mocy na podstawie art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie normy określonej ww. rozporządzeniem wydanym bez dostatecznej podstawy prawnej (samoistnym) i tym samym niewłaściwe zastosowanie ww. normy ustawowej rozszerzające kategorię przemysłu podlegającego przejęciu na własność Państwa sprzecznie z wykładnią językową i logiczną ustawowego pojęcia "wielkiego i średniego przemysłu włókienniczego", czym została wypełniona dyspozycja normy art. 174 §1 p.p.s.a.; d) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17 ze zm.) w związku z art. 99 i w zw. z art. 38 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., utrzymanymi w tym zakresie w mocy na podstawie art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż zastosowanie tychże przepisów w sposób prowadzący do obejścia norm rangi konstytucyjnej dotyczących ochrony prawa własności, obejmujące przejęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa w oparciu o przepisy aktów prawnych przewidujących de facto dokonanie wywłaszczenia bez odszkodowania, nie czyni orzeczeń wskazanych w pkt I wydanymi z rażącym naruszeniem prawa; e) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 2 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wraz z Protokołem Dodatkowym nr 1 do Konwencji, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię prowadzącą do ich niezastosowania wskutek stwierdzenia, iż ustanowione poprzez te przepisy wzorce nie mają zastosowania do wykładni i stosowania przepisów aktów prawa wydanych przed ich wejściem w życie, co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa, czym została wypełniona dyspozycja normy art. 174 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. – nieważności postępowania, Naczelny Sąd rozpoznaje sprawę w takich granicach, jakie zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej I. S. i M. O. postawili zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w taki sposób, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 151 p.p.s.a. zostały naruszone z tego względu, że oddalono skargę w sytuacji naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, przy czym wymienia się przepisy prawa materialnego i zarzuca ich naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Postawiono też zarzut naruszenia przepisów k.p.a. art. 7, 77, i 107. Z kolei jeżeli idzie o zarzuty naruszenia prawa materialnego są one powtórzeniem zarzutów naruszenia prawa procesowego w części dotyczącej prawa materialnego zarzutów procesowych. Takie sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego. Orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa [...], dalej "orzeczenie nacjonalizacyjne", zostało wydane na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), dalej "ustawa o nacjonalizacji", a konkretnie ust. 1 lit. A pkt 16 i § 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 października 1946 r. w przedmiocie określenia wielkich i średnich przedsiębiorstw przemysłu włókienniczego (Dz.U. Nr 62, poz. 348) dalej "rozporządzenie wykonawcze". Skarżący stwierdzają, że rozporządzenie to było wydane bez dostatecznej podstawy prawnej – samoistnie – i naruszało ustawową kategorię przemysłu podlegającego przejęciu. Artykuł 3 w ust. 1 lit. A ustawy nacjonalizacyjnej w zdaniu drugim zawiera delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym Rada określi co do przedsiębiorstw, wymienionych w pkt 16 i 17 (wielki i średni przemysł włókienniczy, przemysł poligraficzny i drukarnie), które z nich przechodzą na własność Państwa. Rozporządzenie wykonawcze zostało wydane na podstawie tego upoważnienia ustawowego, zatem nie można mówić o jego "samoistności". Delegacja ustawowa upoważniała Radę Ministrów do ustalenia, które wielki lub średnie przedsiębiorstwa przemysłu włókienniczego przechodzą na własność Państwa. Rada Ministrów upoważnienie wykonała w ten sposób, że wymieniła rodzaje przedsiębiorstw przemysłu włókienniczego, przy czym do niektórych rodzajów tych przedsiębiorstw określiła ich wielkość ze względu na stan zatrudnienia czy ilość maszyn. Stwierdzić należy, że ustawa o nacjonalizacji nie wskazała żadnych kryteriów co do rozumienia pojęcia "wielki i średni przemysł włókienniczy", określenie to pozostawiając aktom wykonawczym. Trudno jest więc mówić o rozszerzeniu normy ustawowej co do kategorii przemysłu podlegającego przejęciu. Organy administracji publicznej stosują prawo, zaś sądy administracyjne oceniają czy rozstrzygnięcia organów mieszczą się w obowiązujących przepisach, czy są z nimi zgodne. Prowadząc postępowanie nadzorcze Minister Gospodarki oceniał czy materiał dowodowy sprawy dawał podstawę do nacjonalizacji przedsiębiorstwa K. P. i czy mieściła się ona w granicach obowiązującego prawa. Pod tym kątem orzeczenia Ministra badał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. [...] zostało przejęte na własność Państwa na podstawie art. 3 ust. 1 lit. A pkt 16 ustawy o nacjonalizacji – jak przedstawiono wyżej – jako przedsiębiorstwo wielkiego lub średniego przemysłu włókienniczego, których wielkość określało z kolei rozporządzenie wykonawcze. Rolą Ministra Gospodarki była ocena czy mieściło się to [...] w kategoriach wskazanych w § 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia wykonawczego. § 1 pkt 7 za tkalnie bawełny uznawał takie, które posiadały ponad 24 krosna mechaniczne, zaś tkalnie wełny za posiadające ponad 8 krosien mechanicznych. Z dokumentów dotyczących przedsiębiorstwa K. P. wynikało, że może być ono zakwalifikowane w obu kategoriach, tj. jako tkalnia bawełny lub wełny, a organ nadzoru swoje ustalenia odniósł do tkalni bawełny, jako wariant korzystniejszy dla skarżących. Powołując się na dokumentację archiwalną, która została wymieniona w decyzjach nadzorczych, Minister Gospodarki stwierdził, że liczba krosien mechanicznych przekraczała 24. Skarżący zarzucają temu ustaleniu błąd. Jednak trudno z zarzutem naruszenia zasad k.p.a. się zgodzić. Z dokumentów tak przedwojennych jak i sporządzonych na użytek nacjonalizacji wynika, że tkalnia była wyposażona w 80 krosien. Jeżeli by odrzucić te dokumenty to pozostaje pismo K. P. – właściciela z dnia 12 stycznia 1947 r., do Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia, w którym bronił on się przed nacjonalizacją, a podał w nim liczbę krosien 50. W takiej sytuacji, tj. zgodności dokumentów urzędowych i "prywatnego" w sensie sporządzenia go przez zainteresowanego właściciela, nie można zarzucić Ministrowi Gospodarki błędu co do uznania, że nacjonalizacja naruszała rażąco prawo. Na ocenę tę nie mógł mieć też wpływu fakt, że przejęcie przedsiębiorstwa nastąpiło bez odszkodowania. Nacjonalizacja odbyła się bez odszkodowania i jakby nie oceniać samego faktu jej uchwalenia to przejście przedsiębiorstw na własność Państwa nie było uzależnione od wypłaty odszkodowania, ale od ich wielkości. Nie można zatem nie zgodzić się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego nie naruszała prawa. Następcy prawni K. P. wystąpili zarówno o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego i orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lutego 1954 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa, a decyzje Ministra Gospodarki, zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu, odmawiają stwierdzenia nieważności obu tych orzeczeń. Do zgodności z prawem decyzji nadzorczych Ministra, co do obu orzeczeń odnosił się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednak kwestia orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu nie została poruszona w podstawach skargi kasacyjnej, a będąc nimi związany, jak wskazano na wstępie rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny do tego orzeczenia nie może się odnosić. Wobec powyższego orzeczono jak na wstępie, na podstawie art. 184 p.p.s.a.