II GSK 1331/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 31 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2223/12 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Po rozpoznaniu skargi A. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2223/12), wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. o nałożeniu na A. C. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej przez umieszczenie reklamy. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji orzekającego w sprawie. Organ ten stwierdził, że w dniu 23 marca 2012 r. w czasie objazdu drogi krajowej nr [...] w [...] (ul. [...] w km [...] strona prawa) drogomistrz Obwodu Drogowego GDDKiA w [...] stwierdził fakt zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie na barierce przepustu drogowego transparentu o treści "A[...]; ULTRAszybki INTERNET; infolinia: [...] www.[...].pl". Pismem z dnia [...] marca 2012 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego, w którym m.in. wezwał do nadesłania informacji o pełnej nazwie podmiotu gospodarczego świadczącego usługę dostawy Internetu pod nazwą A[...]. Zawiadomienie to zostało wysłane na adres "A[...], [...]-631 [...], ul. D[...]" i zostało odebrane w dniu 4 kwietnia 2012 r. przez A. C. z odciśniętą pieczęcią o treści "B. [...] A. C. ul. D.[...] [...]-631 [...] NIP [...]". Następnego dnia (5 kwietnia 2012 r.) podczas objazdu wspomnianej drogi krajowej stwierdzono usunięcie przedmiotowej reklamy z pasa drogowego. Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. organ wezwał A. C. o nadesłanie informacji na temat zależności między firmą B. [...] A. C. a firmą A[...], na co adresat odpowiedział stwierdzeniem, że nie rozumie treści pisma i nie rozumie, dlaczego stał się adresatem pisma. W toku postępowania organ w oparciu o ogólnie dostępne informacje ustalił, że A. C. posiada zarejestrowany znak towarowy A[...], pod nazwą A[...] prowadzona jest działalność usługowa, zaś adres, numery telefoniczne infolinii i księgowości oraz numer konta bankowego podawany na stronach internetowych A[...] w rzeczywistości należą do firmy "B. [...] A. C. ul. D[...] [...]-631 [...]". Ponadto organ ustalił, że klienci usługi A[...] (dostęp do Internetu) podpisują umowę z B. [...] i wnoszą opłaty na jej rzecz i konto. W konsekwencji organ uznał, że A. C. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą A[...], której to działalności dotyczyła przedmiotowa reklama, a zatem jako właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ponosi za to odpowiedzialność. Dlatego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł o nałożeniu na tę osobę kary pieniężnej w wysokości 896 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przez umieszczenie w tym pasie reklamy, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18a ust. 5 w związku z art. 40 ust. 12 i ust. 13, art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886), a po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Ustalając wysokość nałożonej kary pieniężnej, organ wskazał, że reklama była umieszczona w pasie drogowym 14 dni - w okresie od 23 marca do 5 kwietnia 2012 r. (tj. od dnia stwierdzenia umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym do dnia stwierdzenia, że reklama została z pasa drogowego usunięta). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzje organu zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ niewłaściwie ustalił bowiem okres zajęcia pasa drogowego, co w sposób oczywisty rzutowało na wysokość nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Sąd uznał, że organ obliczył okres zajęcia na 14 dni, przy czym prawidłowo został ustalony tylko początkowy dzień zajęcia (tj. 23 marca 2012 r.), natomiast błędnie wskazując, że ostatnim dniem zajęcia był dzień 5 maja 2012 r. (powinno być 5 kwietnia 2012 r.). W tym dniu organ stwierdził bowiem już brak reklamy, a więc nie mógł uznać, że reklama w tym dniu znajdowała się w pasie drogowym, nawet przy uwzględnieniu treści art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo obliczył okres zajęcia pasa drogowego, a następnie podjął stosowne rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd za prawidłowe uznał ustalenie przez organ podmiotu, który ponosi odpowiedzialność za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Powołując się na treść art. 75 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a."), Sąd stwierdził, że organ w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, że tablica reklamowa z oznaczeniem A[...] (znajdująca się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi) została umieszczona przez skarżącego, o czym świadczy to, że oznaczeniem A[...] posługuje się skarżący w domenie internetowej swojej firmy, oznaczenie to zarejestrował w charakterze znaku towarowego na swoją rzecz, oznaczeniem tym posługuje się w kontaktach w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, firma skarżącego jest abonentem telefonu infolinii A[...] oraz jego księgowości oraz faksu, skarżący odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłane na A[...], a zatem uznał siebie za adresata przesyłki. W ocenie Sądu, analiza dokonana w tym zakresie przez organ jest logiczna i spójna. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył A. C. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Ponadto wniósł o przeprowadzenie przez NSA dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów "w celu lepszego zobrazowania błędów jakie popełnił WSA". Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. wadliwe zastosowanie prawa procesowego poprzez naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. regulującymi sposób wszczęcia wobec osoby fizycznej, do którego to wszczęcia nigdy faktycznie w znaczeniu prawnym nie doszło oraz w związku z przepisami k.p.a. regulującymi sposób dochodzenia przez organ do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co w rezultacie wyraża się obrazą szeregu norm normujących sposób przeprowadzania dowodów, których uprzednie zachowanie warunkuje możliwość czynienia w oparciu o tak zgromadzone dowody ustaleń faktycznych tj. art. 77, 80, 81 k.p.a. poprzez usanowanie przez WSA nieusuwalnych z uwagi na upływ czasu zmian stanu faktycznego błędów jakie organ administracji popełnił na etapie postępowania administracyjnego opisanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, 2. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowość uzasadnienia, brak odniesienia się do argumentacji strony i jej zarzutów co do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego, wyciągania wniosków nie popartych żadnymi dowodami, dokonania oceny nie opartej na jakichkolwiek ustaleniach, a więc oceny nieograniczonej i dowolnej w zakresie przypisywania komukolwiek czegokolwiek w zależności od potrzeby chwili, np. twierdzenie - pomimo braku jakiegokolwiek w tym zakresie dowodu, że posługiwanie się w domenie internetowej oznaczeniem "A[...]" jest zarejestrowanym przez skarżącego znakiem towarowym na jego rzecz. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że organ wszczął postępowanie wobec A. C. bez zachowania danych identyfikujących ten podmiot. WSA sanował te błędy, uznając, że pismem adresowanym do A[...] doszło do wszczęcia postępowania w stosunku do skarżącego. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. (III CZP 152/92), wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nigdy nie jest stroną nazwa, pod jaką osoba fizyczna występuje w obrocie. Wspomniana sprzeczność w oznaczeniu adresata pisma wszczynającego postępowanie dotyczyła fundamentu prawnego dla dalszych czynności prowadzonych przez organ, zaś brak tego fundamentu winien skutkować stwierdzeniem przez WSA nieważności wydanych decyzji. W konsekwencji kasator uznał, że wobec A. C. nie zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie administracyjne, którego mógłby być stroną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wysyłanie pism mogących rodzić skutki prawne dla danego przedsiębiorcy winno nastąpić na adres, gdzie niewątpliwie odbierze je osoba ustawowo uprawniona do reprezentowania danego przedsiębiorcy, a zatem w przypadku przedsiębiorców będących osobami fizycznymi korespondencja prawna inicjująca postępowanie prawne powinna być kierowana na adres zamieszkania danego przedsiębiorcy. Bez znaczenia jest przy tym, ile dany przedsiębiorca ma miejsc wykonywania działalności gospodarczej. Skoro A. C. nie został zawiadomiony o czymkolwiek, to oczywistym jest, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ nie miało żadnej mocy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna nie zawiera jakichkolwiek podstaw, które umożliwiałyby jej uwzględnienie. W szczególności dlatego, że jej konstrukcja i sposób sformułowania zarzutów w znacznym stopniu odbiega od ogólnie przyjętych standardów. W związku z powyższym na wstępie należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego wprost dotyczy działalności organu, podczas gdy kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. O ile jednak art. 134 § 1 p.p.s.a. daje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu szerokie uprawnienia, o tyle kontrola prowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny jest dość znacząco ograniczona postanowieniami art. 183 § 1 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Stąd była konieczność wprowadzenia przez ustawodawcę szczególnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.) oraz obowiązku zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika przy jej wnoszeniu – art. 175 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie spełnia tych wymogów. W pierwszym rzędzie dotyczy to sposobu sformułowania zarzutów, ale również i ich uzasadnienia. Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty mogą bowiem dotyczyć wyłącznie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa, a ich uzasadnienie powinno zawierać wywód prawny, z którego będzie wynikać, że do danego naruszenia doszło i że mogło mieć ono wpływ na wynik postępowania sądowego. Tymczasem pierwszy z postawionych w sprawie niniejszej zarzutów dotyczy jakiegoś innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. W kontekście tego zarzutu jednak nie został wskazany żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenia – zdaniem strony skarżącej – miałby dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy pierwszy z dwóch postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest nieweryfikowalny w związku z czym nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Zwrócić też należy uwagę, że jak przypomniał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 23 listopada 2012 w sprawie I OSK 596/12 "Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Powołany przepis wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 P.p.s.a., tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności". Tak więc do prawidłowego sformułowania tego zarzutu konieczne było wskazanie, do konkretnie jakiego innego naruszenia przepisu postępowania administracyjnego – poza art. 145, art. 145a i art. 145b oraz art. 156 kpa (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b i ust. 2 p.p.s.a.) – doszło. Zawarte w postawionym zarzucie sformułowanie "naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a.", jak również: "co w rezultacie wyraża się obrazą szeregu norm normujących sposób przeprowadzania dowodów" nie czyni zadość wymogowi jednoznacznego wskazania "innego" przepisu postępowania administracyjnego, który został naruszony. Nie zmienia tego też zbiorcze i ogólnikowe powołanie art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., w szczególności że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek omówienia, który przepis i w jaki sposób został naruszony. Podobnie należy odnieść się do drugiego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może co prawda stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku – vide wyrok NSA z 17 czerwca 2014 r. w sprawie I GSK 166/13 (LEX nr 1484775). Brak wykazania, a nawet omówienia tych przesłanek, nie pozwala nie tylko na uwzględnienie tak postawionego zarzutu, ale nawet na jego rozpoznanie. Już więc tylko z powyższych względów skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Jednakże, jedynie na marginesie odnosząc się do podniesionych w niej kwestii, warto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a.: "O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie". Treść tego przepisu jest jasna i jednoznacznie z niego wynika, że najpierw następuje wszczęcie postępowania, a potem – po jego wszczęciu – zawiadamia się wszystkie strony. Nawet więc gdyby przyjąć – tak jak oczekuje tego strona skarżąca – że ze względu na sposób adresacji nie doszło do jej prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to nie oznacza to, że takie postępowanie nie zostało wszczęte i jest niebyłe, a wszelkie w jego ramach przeprowadzone czynności są dokonane poza jakąkolwiek procedurą. Strona skarżąca, oprócz manifestowania swojego oburzenia, nie przedstawiła w tej kwestii żadnego wywodu prawnego, na podstawie którego doszła do tego rodzaju konkluzji. W szczególności, że ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sam przesądził, że jeśli postępowanie zostanie przeprowadzone nawet z całkowitym pominięciem strony, to nie jest to postępowanie "nieistniejące", czyli nieważne, ale istniejące, lecz zachodzi podstawa do jego wznowienia. Ponadto nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca, bez względu na sposób zaadresowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wiedziała o toczącym się postępowaniu, miała możliwość brania w nim udziału i z czego również skorzystała, np. poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej (str. 9), że: "Osoba fizyczna niezależnie od tego czy występuje w obrocie pod własnym imieniem i nazwiskiem, czy też pod nazwą firmy, ponosi odpowiedzialność z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej całym swoim majątkiem". Jednakże, przy tym stwierdzeniu i jednoznacznym oznaczeniu w skarżonej decyzji strony – z imienia i nazwiska (oraz adresu) – zupełnie już nie wiadomo, czemu miało służyć wielokrotne przywoływanie w skardze kasacyjnej nie tylko tych danych, ale również obywatelstwa, miejsca i daty urodzenia, numerów NIP i PESEL skarżącego i w jaki sposób to (tj. owe po wielokroć przywoływane przez autora skargi kasacyjnej dane) miały (mogły) wpływać na ocenę zgodności z prawem wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.