I OSK 1784/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.G., E.S. i Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2331/10 w sprawie ze skargi S.G., E.S. i Z.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz S.G., E.S. i Z.G. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2331/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G., E. S. i Z. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Decyzjami tymi ustalone zostało odszkodowanie za grunt położony w Warszawie Dzielnica Ochota przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 134 m2, w wysokości 83 482 zł. Działka ta, jako droga gminna, przeszła na własność m.st. Warszawy na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Odszkodowanie zostało ustalone po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy, wg wyliczonej przez niego kwoty w operacie szacunkowym, któremu to operatowi S. G., E. S. i Z. G. – skarżący – zarzucili, że do określenia wartości ich działki wzięte zostały do porównania nieruchomości jej nie odpowiadające. Działka skarżących, jak stwierdzili w zarzutach do operatu, położona jest w dzielnicy Ochota, w gęstej zabudowie jednorodzinnej, w terenie w pełni zurbanizowanym, z dostępem do komunikacji publicznej, w pobliżu centrum handlowego [...] i odległości ok. 300 m od parku S., zaś nieruchomości podane przez biegłego położone są jedna w dzielnicy Wilanów, pozostałe na Ursynowie, żadna z nich nie stanowiła części zabudowanej nieruchomości, nie znajdowała się w pobliżu centrum handlowego, zorganizowanego parku, z dostępem do komunikacji, były to natomiast pola uprawne lub nieużytki, dopiero przeznaczone pod drogi, podczas gdy na ich działce droga jest od dawna urządzona. Zarzuty te nie zostały uwzględnione, rzeczoznawca ustosunkowując się zaś do nich stwierdził, że wzięte przez niego pod uwagę nieruchomości są porównywalne. W odwołaniu od decyzji skarżący, obok zarzutu co do nieporównywalności działek, podnieśli, powołując się na uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 i orzecznictwo, zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., podkreślając, iż Prezydent m.st. Warszawy powinien podlegać wyłączeniu. Wojewoda stwierdził, że w sprawie działał organ właściwy, gdyż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające zastosowanie do odszkodowań za działki, o których mowa w art. 73 ust. 1 ww. ustawy – Przepisy reformujące administrację, przewidują, że odszkodowanie ustala starosta, przez którego należy rozumieć też prezydenta miasta na prawach powiatu, a takim jest Prezydent m.st. Warszawy, a ustawodawca w art. 73 nie zobowiązał prezydenta do wyłączenia się od orzekania. Natomiast co do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego Wojewoda wyjaśnił, że jakkolwiek jako dowód w sprawie podlega on ocenie organu to jednak organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Operat w sprawie został sporządzony prawidłowo, zdaniem Wojewody, natomiast jeśli strony się z nim nie zgadzają powinny przekazać organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obaleniu operatu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu zostały przedstawione zarzuty pokrywające się z argumentacją odwołania. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, jeśli idzie o zarzut dot. naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., powtórzył argumenty organu odwoławczego, stwierdzając za organem, iż w sprawach odszkodowania za działki zajęte pod drogi publiczne właściwy jest starosta, przez którego należy rozumieć również prezydenta miasta, a nadto, że brak jest podstaw do uznania, że Prezydent m.st. Warszawy powinien się wyłączyć, bowiem w art. 74 ust. 1 ustawy Przepisy reformujące administrację publiczną, który przewiduje sytuację, że zajęta droga staje się własnością jednostki samorządu terytorialnego, nie wprowadzono regulacji, która nakazywałaby wyłączenie, nie przewidują tego również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś uchwała NSA z 19 maja 2003 r. dotyczy zwrotu wywłaszczanych nieruchomości. Z kolei co do zarzutów do operatu Wojewódzki Sąd, również powtórzył za organem, iż ocena operatu przez organ nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, a stawiane zarzuty odnoszą się do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego. Sąd stwierdził, iż zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, jakie składają się na operat. Sąd podkreślił, że zarówno organy administracji orzekające o wysokości odszkodowania, jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do badania prawidłowości operatu, bo tego dokonują organizacje zawodowe rzeczoznawców, a z tej możliwości skarżący nie skorzystali. Wojewódzki Sąd uznał, że opracowując operat rzeczoznawca zastosował się do reguł zawartych w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Reprezentowani przez adwokata, S. G., E. S. i Z. G. złożyli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając: w granicach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), 2) naruszenie prawa materialnego przez pominięcie § 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 36 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego, 3) naruszenie zasad procedury administracyjnej poprzez błędną interpretację art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., 4) naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż na skarżących spoczywa w postępowaniu administracyjnym dowód co do wad prawnych operatu szacunkowego; w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. 1) naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieocenieniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego i zasad postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd w istocie nie wyjaśnił, dlaczego Prezydent m.st. Warszawy nie miał podstaw do wyłączenia się od orzekania w sprawie o odszkodowanie, skoro decyduje o jego wysokości, przy czym przytoczono szereg orzeczeń prezentujących poglądy o konieczności wyłączenia, w tym także w sprawach odszkodowania za działki zajęte pod drogi. Podniesiono też, że fakt, iż rzeczoznawca majątkowy posiada wiedzę specjalną nie zwalnia organów administracji od samodzielnej oceny dowodu jakim jest operat, mając przy tym możliwość uzyskania informacji uzupełniających, choćby od rzeczoznawcy sporządzającego operat. Przy piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2013 r. skarżący załączyli skierowaną do ich pełnomocnika informację od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, z której wynika, że rzeczoznawca sporządzający w sprawie operat, decyzją tegoż Ministra, został ukarany karą dyscyplinarną upomnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało uznać za uzasadnione. Skarżący konsekwentnie w całym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, jak i w skardze kasacyjnej podnosili zarzuty niewłaściwości organu I instancji ustalającego w sprawie odszkodowanie z uwagi na konieczność wyłączenia się Prezydenta m.st. Warszawy, a także nieprawidłowości operatu co do nieruchomości użytych do porównania przy ustalaniu wartości ich działki, zajętej pod drogę gminną. Z tymi zarzutami należy się zgodzić. Skarżący powoływali się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03, a także orzecznictwo Naczelnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Uchwała ta stwierdzała, że prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej własnością miasta na prawach powiatu. Wprawdzie uchwała ta dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta na prawach powiatu, a w niniejszej sprawie chodziło o ustalenie odszkodowania za działkę zajętą na drogę, będącą przedmiotem własności m.st. Warszawy to jednak co do przyczyn wyłączenia występuje pełna analogia. Wyłączenie pracownika lub organu. o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., czy art. 25 k.p.a. jest przewidziane z tego względu aby wykluczyć stronniczość w rozpoznaniu sprawy i zapewnić pełny obiektywizm w celu realizacji procesowej zasady ustanowionej w art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej. Stosownie do art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1988 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, zaś odszkodowanie wypłaca Skarb Państwa, a gmina za drogi będące drogami gminnymi. Odszkodowanie, z mocy art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mają zastosowanie w sprawach odszkodowań za drogi, o których mówi art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy reformujące..., ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w przypadkach miast na prawach powiatu – prezydent takiego miasta, co wynika z art. 4 pkt 9b1. Prezydent miasta na prawach powiatu jako przedstawiciel gminy jest tożsamy z prezydentem działającym jako starosta. Prezydent miasta działający jako starosta będzie zatem ustalał odszkodowanie za nieruchomość, które ma wypłacić prezydent – reprezentant gminy. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i bezstronności działania organu prezydent powinien się wyłączyć, bowiem będzie orzekał w istocie w sprawie podmiotu, który reprezentuje. Ustalając odszkodowanie zobowiązuje bowiem gminę, której jest przedstawicielem, do wypłaty odszkodowania, choć decyzję ustalającą odszkodowanie i zobowiązującą gminę do wypłaty wydaje jako starosta – prezydent miasta na prawach powiatu. Nie można zatem zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który powtarzając argumenty organu administracji, w istocie nie wyjaśnił dlaczego uznał, że brak było podstaw do wyłączenia się od orzekania w sprawie Prezydenta m.st. Warszawy, gdy jest wprost przeciwnie. Drugim równie konsekwentnie podnoszonym zarzutem były nieprawidłowości operatu, które, zdaniem skarżących, polegały na tym, że biegły do wyceny ich nieruchomości wziął zupełnie do nich nieporównywalne. Nieporównywalność tę skarżący widzieli w różnicy cen między dzielnicą Ochota a Ursynów i Wilanów, gdyż na Ochocie nie ma gruntów niezabudowanych, położenie ich działki w pobliżu centrum handlowego [...] i parku S., w terenie zabudowanym domami jednorodzinnymi, a także w tym, że ich działka była zajęta pod drogę już urządzoną, zaś na Ursynowie działki do porównania były dopiero pod drogi przeznaczone, nadto na Ursynowie były to grunty rolne, podczas gdy na Ochocie gruntów takich w ogóle nie ma. Do tych, konsekwentnie podnoszonych, wątpliwości skarżących organy ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniosły się. W aktach sprawy w ogóle nie można znaleźć wyjaśnień co do tych kwestii. Skoro organy i Wojewódzki Sąd uznały za właściwą metodę porównawczą należało odpowiedzieć na pytanie czy nieruchomości były porównywalne, jeżeli tak to dlaczego, a jeśli nie to również z jakich przyczyn. Rolą organów administracji prowadzących postępowanie jest wszechstronne i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, gdyż do tego obliguje art. 7 k.p.a. Służyć temu mogą różne dowody nie zabronione prawem, w tym opinie biegłego. Jednak opinia biegłego nie może zastępować działania organu. Opinia biegłego nie jest wiążąca, jest tylko jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu na równi z innymi. To organ, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego przez siebie i ocenionego, wydaje rozstrzygnięcie. Decyzja rozstrzygająca organu co do istoty jest decyzją organu właściwego w sprawie, a nie biegłego powołanego w trakcie postępowania do wyrażenia opinii. Biegły jest specjalistą w danej dziedzinie, ale to organ wydaje decyzję i od niego należy spodziewać się kompetencji w przedmiocie sprawy, a nie zdania się na biegłego. W sprawie biegły na zarzuty dotyczące operatu odpowiedział lakonicznie, że działki na Ursynowie użyte do porównania położone były przy dużym sklepie "[...]" i stacji metra. Takie jednak wyjaśnienie skarżących nie usatysfakcjonowało, w czym należy przyznać im rację. Organy natomiast w ogóle nie usiłowały wyjaśnić stawianych zarzutów, stwierdzając, iż nie są władne do kwestionowania specjalistycznej wiedzy biegłego, zaś Wojewódzki Sąd argument ten powtórzył. Prowadzący postępowanie organ ma nie tylko prawo, ale obowiązek oceny zgromadzonych dowodów, w tym opinii biegłego, a wobec tego jest zobligowany odpowiedzieć na zarzuty skarżących. Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy polega m.in. na udzieleniu odpowiedzi na wątpliwości stron postępowania. Zarzuty stawiane przez strony nie muszą być słuszne, ale rolą organu jest takie ich wyjaśnienie, aby nie było wątpliwości co do wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy zarzutów stawianych operatowi nie wyjaśniły w ogóle. Nie uczynił tego i Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że organy nie mogły kwestionować opinii biegłego. W skardze kasacyjnej pojawił się zatem ten sam zarzut co do opinii, a wobec stanowiska organów i Wojewódzkiego Sądu Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie stwierdzić czy to rację mają skarżący, czy też rozstrzygnięcie jest właściwe, bowiem akta sprawy odpowiedzi na to nie dają, a Wojewódzki Sąd bezkrytycznie powtórzył argumenty organu. Skarżący poinformowali Naczelny Sąd, że biegły został ukarany karą dyscyplinarną upomnienia. Naczelny Sąd nie występował o akta tego postępowania, bowiem nałożona kara nie miała znaczenia przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej, jednak może w ponownym postępowaniu rzucić światło co do operatu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).