II SA/Rz 1185/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie budowy oczyszczalni -skargę oddala- II SA/Rz 1185/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] Starosta Powiatu B. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia dokonanego przez Fundację [...] w P., zwaną dalej Fundacją, dotyczącego budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 4,5 m3 na dobę, na działce nr ew.. 5483 położonej w P. W uzasadnieniu sprzeciwu organ wskazał, że planowana oczyszczalnia nie ma charakteru "przydomowej", bowiem będzie służyć do odprowadzania i oczyszczania ścieków z budynków służących do statutowej działalności Fundacji. Oznacza to, że budowa tej oczyszczalni objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co po myśli art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej ustawą, uzasadnia wniesienie sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. Fundacja [...] w P. złożyła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, zarzucając organowi I instancji niewłaściwą wykładnię pojęcia "przydomowej oczyszczalni" ścieków, jako odnoszącej się wyłącznie do "indywidualnego domu przeznaczonego do zamieszkania osób", gdy w myśl statutu fundacja może prowadzić "dom przeznaczony do zamieszkania osób". Ponadto zarzuciła, że organ I instancji niewłaściwie stosuje prawo, gdyż nie uwzględnia zapisów Dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991r. dotyczących oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG), która jest aktualnie nadrzędnym aktem prawnym i która nie posługuje się pojęciem "przydomowej oczyszczalni", a używa zwrotu "pojedynczego systemu" lub "indywidualnego systemu" bez rozdziału własności ścieków, urządzenia czy działki. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], działając na podstawie przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem budowy i robót budowlanych wyszczególnionych w art. 29 do 31 ustawy. Treść art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy zwalnia od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę - budowę indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, budowa tych oczyszczalni wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wojewoda powołał się na wykładnię pojęcia "indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków" dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt IIOSK 1033/09 (LEX nr 706003), z której wynika, że warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność (do 7,50 m ³ na dobę), ale i jej charakter określony jako "przydomowy" tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób. Organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości 4,5 m3 na dobę oraz dwóch studni chłonnych, dla obsługi dwóch budynków służących do wykonywania statutowej działalności Fundacji, na działce nr ew. 5483 położonej w P. Wojewoda wskazał, że oczyszczalnia nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem nie ma "indywidualnego przydomowego" charakteru. Planowana oczyszczalnia ma bowiem obsługiwać dwa budynki o funkcji związanej z wykonywaną przez Fundację działalnością dotyczącą promocji i rozwoju Bieszczad, czyli funkcji głównie biurowej, które nie mają charakteru indywidualnego domu przeznaczonego do zamieszkiwania osób, a jedynie do takiej kategorii obiektów ustawodawca przewidział uproszczenie wymogów formalnych w zakresie budowy oczyszczalni służących tym obiektom. Tym samym chybiona jest argumentacja odwołania dotycząca niewłaściwej interpretacji tego przepisu organ I instancji art. 29 ust. 1 ustawy. W odniesieniu zaś do zarzutu o nieuwzględnieniu zapisów Dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991r. dotyczących oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG) organ wskazał, że dyrektywa ta nie ma bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Kwestie dotyczące indywidualnych oczyszczalni ścieków unormowane są w sposób wyczerpujący przez normy prawa krajowego, które uwzględniają również regulacje prawa wspólnotowego, w tym postanowień dyrektyw unijnych. Fundacja [...] z siedzibą w P., działająca przez pełnomocnika r.pr. W. M. złożyła skargę na wskazaną wyżej decyzję do Wojewody Podkarpackiego zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem: - przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 K.p.a., polegające na nieuprawnionej zmianie przedmiotu postępowania odwoławczego względem przedmiotu postępowania pierwszej instancji; - przepisu prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że oczyszczalnia ścieków mieszcząca się przy obiekcie mieszkalnym, jakim jest pensjonat, nie jest przydomową oczyszczalnią ścieków, tzn. oczyszczalnią obsługującą miejsce lub dom mieszkalny. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. (powołany w skardze) Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a nadto o wyrażenie oceny prawnej, zgodnie z którą obowiązkiem organów architektoniczno-budowlanych będzie na tle rozpatrywanej sprawy milczenie, wynikające z wyłączenia przedmiotu sprawy spod regulacji zobowiązujących inwestora do uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. (wpływ do Sądu [...].02.2013 r.) pełnomocnik skarżącej podał, aby przy orzekaniu uwzględnić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1185/12, gdyż sprawa dotyczy inwestycji o identycznym przedmiocie realizowanej w takich samych realiach faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności z uwzględnieniem przesłanek wyżej przedstawionych Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z podstawową zasadą Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady przewidziano dwa wyjątki: pierwszy, będący w postaci możliwości zgłoszenia odpowiedniemu organowi zamiaru przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz drugi dotyczący robót budowlanych, dla których realizacji prawo nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej. Art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego enumeratywnie określa, które z budów czy robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Zgłoszenia wymaga duża część budów, które na podstawie art. 29 ustawy zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor w zgłoszeniu z dnia [...] września 2012 r. zgłosił zamiar przystąpienia do budowy biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 4,5 m3 na dobę oraz dwóch studni chłonnych w miejscowości P. gmina B. na nieruchomości nr 5483 stanowiącej własność Fundacji [...]. W opisie robót budowlanych zgłaszający podał, że budynki zlokalizowane na tej działce są własnością Fundacji i służą do jej statutowej działalności. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3. ustawy od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, ale z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi. Decyzja Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2012 r., zgłaszająca sprzeciw została doręczona Fundacji w dniu 21 września 2012 r., czyli z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zakwestionowania dokonanego zgłoszenia w formie sprzeciwu, a w konsekwencji przyjęcia, że zgłoszona inwestycja może być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę. W odwołaniu jak i w skardze Fundacja wskazuje normy zawarte w Dyrektywie Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotyczące ścieków komunalnych (91/271/EWG), która jest aktualnie aktem nadrzędnym, a nie została zastosowana przez organy orzekające. We wskazanej dyrektywie nie istnieje pojęcie "przydomowa oczyszczalnia", tylko używa pojęcia "pojedynczy system" lub "indywidualny system" bez rodzaju własności ścieków, urządzenia, czy działki. W art. 1 dyrektywy 91/271/EWG zmienionej dyrektywą 98/15 dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych określono zakres przedmiotowy jej stosowania. Zgodnie z tym przepisem dyrektywa dotyczy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych oraz oczyszczania i odprowadzania ścieków z niektórych sektorów przemysłu. Celem dyrektywy jest ochrona środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania wspomnianych wyżej ścieków. Cele dyrektywy wymieniono w art. 2. Definicje zawarte w tym przepisie odnoszą się między innymi do rodzaju zanieczyszczeń, ścieków bytowych, ścieków przemysłowych, właściwego oczyszczania. W art. 3 powołanej dyrektywy określono, że w przypadku, gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione jako, że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Wymieniona dyrektywa została wdrożona do systemu prawa krajowego przez ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013, poz. 21). Mając na względzie zakres przedmiotowy dyrektywy 91/271 dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, zmienionej dyrektywą 98/15 stwierdzić należy, że przepisy w niej zawarte nie określają żadnych warunków prawnych w zakresie wymaganych dokumentów dla realizacji obiektów budowlanych, mających służyć oczyszczaniu ścieków komunalnych. Wybór systemu, dla realizacji obowiązku oczyszczania ścieków komunalnych określony w art. 3 wspomnianej dyrektywny, nie determinuje reżimu budowlanego dla wykonania konkretnego systemu oczyszczania nakazanego dyrektywą polegającego na wskazaniu, czy inwestycja będzie realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też w uproszczonej procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Granice przedmiotowe niniejszej sprawy wyznacza treść zgłoszenia dokonana przez inwestora dotycząca realizacji oczyszczalni ścieków przy budynkach, które mają służyć statutowej działalności Fundacji. Cytowany wyżej art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności 7,50 m3 na dobę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że prowadzenie statutowej działalności w tych budynkach w istocie będzie dotyczyło głównie funkcji biurowej, zatem budynki te nie mają charakteru indywidualnego domu przeznaczonego do zamieszkiwania osób, a tylko do takiej kategorii obiektów ustawodawca przewidział uproszczenie wymogów formalnych w zakresie budowy oczyszczalni ścieków. Na poparcie stanowiska organ odwołał się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyrok z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1033/09 (LEX nr 706003). Sąd w pełni aprobuje pogląd wyrażony w tym wyroku, zgodnie z którym warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność (do 7,50m3 na dobę), ale i jej charakter określony jako "przydomowy" to jest znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkania osób. Stan faktyczny sprawy oraz stan prawny sprawy ustalony przez organy wskazuje, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Z wyżej opisanych przyczyn nieprawdziwe są twierdzenia pełnomocnika skarżącej Fundacji zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. o identycznym zakresie przedmiotowym oraz takich samych realiach faktycznych i z tych przyczyn uwzględnienie przy orzekaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1185/12, gdyż sprawa prowadzona pod tą sygnaturą dotyczyła pensjonatu, a w rozpoznawanej sprawie kontrolą było objęte zgłoszenie z dnia [...] września 2012 r. o przystąpieniu do budowy oczyszczalni ścieków o przepustowości do 4,5 m3 na dobę oraz dwóch studni chłonnych dla budynku służącego celom statutowym Fundacji. Zawarte w skardze wywody dotyczące rozumienia istoty pensjonatu Sąd pominął merytoryczną oceną, gdyż nie miały one wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący zmiany przez organ II instancji przedmiotu zaskarżenia polegający na częściowym określeniu przedmiotu sprzeciwu w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, podczas, gdy sprzeciw dotyczył oczyszczalni ścieków i dwóch studni chłonnych na działce nr 5483 w P., a zatem jak zarzucono w skardze, organ władczo wypowiedział się co do 1/3 przedmiotu postępowania odwoławczego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpoznającego sprawę). Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ drugiej instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, czy też organ ponownie rozpatrujący sprawę. Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 26.01.2011 r. sygn. akt I OSK 1305/10 LEX nr 969436). Zaskarżoną decyzją nie nastąpiła zmiana przedmiotowa zakresu orzekania, czego dowodzi wyrzeczenie w niej zawarte, pozostające w zgodności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a to oznacza, że organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie (osnowę) sformułowane przez organ I instancji, które wyraża wolę organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Istniejący więc w zaskarżonej decyzji zapis organu, że: "rozpoznał odwołanie Fundacji [...], P. 883 reprezentowanej przez Prezesa P.K. od decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków" - w świetle przytoczonych poglądów nie oznacza, że organ wypowiedział się co do 1/3 przedmiotu postępowania. O zakresie wypowiedzenia się organu decyduje treść sentencji decyzji, a ta nie budzi żadnych wątpliwości w aspekcie uwzględnionego do orzekania stanu faktycznego sprawy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 3) wskazuje na zakres postępowania odwoławczego prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Sąd stoi na stanowisku, że gdyby nawet organ odwoławczy określił, że rozpoznaje odwołanie od decyzji opisanej tylko przez podanie jej daty, numeru i organu, który ją wydał w I instancji, to i tak nie powodowałoby to zmiany zakresu przedmiotowego postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła zmiana przedmiotowa tożsamości sprawy, gdyż ta jest następstwem zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a taka sytuacja nie wystąpiła. Konsekwencją stwierdzenia, że organ II instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uznanie za bezzasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. z przyczyn wyżej przedstawionych. Gdyby nawet z najdalej idącej ostrożności uznać, że niezbyt precyzyjnie organ odwoławczy wskazał decyzję, od której rozpoznał odwołanie, to Sąd uważa, że nie jest to naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.