II SA/Gl 1166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D.S. i E.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dokonanej przez D. S. - właściciela Zakładu "A" –bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi - zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oraz pomieszczeń gospodarczych na zakład produkcji wyrobów z drewna zlokalizowanego w K. przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu postępowania i ustaleniu, że od [...] r. na terenie działki prowadzona jest działalność Firmy "A" D. S. czyli nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 71a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z dokonaną przez D. S. – właściciela ZPHU "A", samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oraz pomieszczeń gospodarczych na zakład produkcji wyrobów z drewna bez wymaganego zgłoszenia, wstrzymał użytkowanie na potrzeby zakładu produkcji wyrobów z drewna budynku mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych położonych na działce Nr [...] przy ulicy [...] w K. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowanego. Następnie w dniu [...] r., wobec nie dostarczenia w ustalonym terminie wymaganych dokumentów, decyzją Nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał przywrócenie obiektów zakładu produkcji wyrobów z drewna do poprzedniego sposobu użytkowania jako budynku mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym m.in. ustalenia czasu prowadzenia działalności przez E. S. W wyniku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.I. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na zarządcę obiektów położonych na działce nr [...] w K. D. S. (S.) obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] r. oceny technicznej budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i budynku inwentarskiego wykorzystywanych jako warsztat stolarki i magazyn, a także ocenę samowolnie wykonanych robót budowlanych a mianowicie: otworów drzwiowych w trzech ścianach, otworu okiennego oraz przebudowy dachu i wymurowania ścian z pustaków w budynku gospodarczym, demontażu stropu i wykonanych otworów okiennych w ścianie zewnętrznej oraz wydzielenia pomieszczeń kotłowni na parterze budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z samowolnym wykonywaniem robót przez osoby nieuprawnione, w obiektach wybudowanych w latach 20-tych ubiegłego wieku oraz uwzględniając charakter obecnego sposobu użytkowania tych obiektów powzięto uzasadnione obawy i wątpliwości czy roboty te zostały wykonane poprawnie, tj. zgodnie z warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej, a powstałe w ich wyniku obiekty zakładu pracy są w odpowiednim stanie technicznym, czy spełniają szczegółowe przepisy, aby mógł w nich funkcjonować zakład produkcyjny w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, zapewniając spełnienie warunków higieniczno-sanitarnych, ochrony przed hałasem i drganiami, zapewniając warunki użytkowe zgodnie z przeznaczeniem w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. Według organu oceny wymaga również to, czy w ciągu lat eksploatacji nie zaistniały niepożądane zmiany w strukturze obiektów i czy nie zagrażają bezpieczeństwu przebywających w ich pobliżu osób, co jest niezbędne do podjęcia dalszych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Na powyższe rozstrzygnięcie, D. S. złożył zażalenie, zarzucając wydanemu postanowieniu naruszenie przepisów tj. art. 6, art., 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 , art. 12 § 1, art. 68 § 2, art. 77 §1, art. 79. art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędy w ustaleniach faktycznych wniósł o jego uchylenie oraz wyłączenie z akt sprawy przesłuchań świadków. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zmiana przeznaczenia niektórych pomieszczeń nastąpiła w [...] r. wraz z rozpoczęciem działalności przez E. S. Ustalenia organu nie są dokładne i kompletne, nie przedstawiają też faktycznej sytuacji. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, zwłaszcza w zakresie przesłuchiwanych świadków nie może doprowadzić do wyjaśnienia sytuacji faktycznej sprawy, gdyż podani świadkowie nie mają wiedzy na temat faktycznego wykorzystywania przedmiotowych budynków, a tym samym nie mają związku z prowadzonym postępowaniem związanym ze zmianą sposobu użytkowania tych obiektów, tym bardziej, że pozostają one w konflikcie z E. i D. S. Także stwierdzenie o uciążliwości działania firmy "A" oparte jest jedynie na subiektywnym odczuciu jednej z zeznających osób. Podkreślił, iż dane podawane przez zeznających świadków znane są tym osobom tylko z wydanych wcześniej rozstrzygnięć organów administracji. Zarzucił, iż ustalenia organów nie wyjaśniają podnoszonych przez niego wątpliwości, a nadto nie uwzględniają faktu, iż w pomieszczeniach tych prowadzona już była działalność gospodarcza przez jego ojca. Dotyczy to także wykonanych w tym budynkach prac budowanych, wymienionych otworów drzwiowych czy okiennych. W jego ocenie wykonane prace budowalne nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, stąd nie można mówić, że zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Nałożony zatem na zarządcę obowiązek wykonania oceny technicznej jest bezzasadny. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie pierwszej instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy przywołując treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził, że postanowienie oparte na tym przepisie ma charakter dowodowy i ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego. Przepis ten nie daje podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych. W ocenie organu odwoławczego w trybie tym organ może nałożyć obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, które mają na celu wykluczenie bądź potwierdzenie powstałych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie to wydane zostało w ramach "postępowania głównego" prowadzonego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, dotyczącego wykonania samowolnie robót budowlanych przez D. S. w obiektach budowlanych położonych na działce nr [...] w K. przy ulicy [...], połączonych z samowolną zmianą sposobu użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym wykazał uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Organ ten ustalił, że stan techniczny budynków z uwagi na liczne samowolne roboty budowlane, wiek budynków oraz samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z funkcji mieszkaniowej i gospodarczej na zakład produkcji wyrobów z drewna budzi uzasadnione wątpliwości. Dodał, że obiekty te nie były przewidziane i zaprojektowane do prowadzenia w nich zamierzonej działalności gospodarczej, a wibracje i drgania oddziałują na sporne budynki. Zdaniem organu odwoławczego w analizowanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonego postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, że dotychczas przedłożone w postępowaniu ekspertyzy nie odnosiły się do wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz nie zawierały stosownych obliczeń. Zasadność zaskarżonego postanowienia potwierdził także sam skarżący, przedkładając na etapie postępowania odwoławczego aneks do ekspertyz technicznych przedmiotowych budynków. Ich przedłożenie, nie czyni jednak w ocenie organu odwoławczego postępowania bezprzedmiotowym, gdyż ocena treści i prawidłowości przygotowanych ekspertyz należy do organu prowadzącego tzw. postępowanie główne – w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z tego też powodu organ drugiej instancji nie może dokonywać oceny analizy złożonej ekspertyzy pod kątem jej kompletności i prawidłowości, bowiem zobowiązany jest wyłącznie do zbadania zasadności wydania postanowienia nakazującego przedłożenia określonej ekspertyzy. Organ odwoławczy dodał nadto, że ramach prowadzonego postępowania nie może dokonać oceny zasadności podniesionych w zażaleniu zarzutów, odnoszących się ustaleń organu pierwszej instancji poczynionych w ramach postępowania głównego. Nie mają one wpływu na ocenę postępowania wpadkowego, jakim jest kontrolowane postępowanie. Z kolei odnosząc się do zarzutu udziału w postępowaniu pozostałych osób, organ odwoławczy podkreślił, iż osoby te posiadają przymiot strony z uwagi na fakt oddziaływania przedmiotowych budynków, a szczególnie prowadzonej w nich działalności, na nieruchomości, których właścicielami są osoby uznane przez organ pierwszej instancji za strony postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. S., działając w imieniu własnym oraz E. S., zaskarżył postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. domagając się wyłączenia z akt sprawy przesłuchania świadków A. G., G. G. i A. K. oraz wyłączenia z postępowania stron – A. i M. K., A. i L. R., A. W. i A. G. W uzasadnieniu skargi powtórzył co do zasady argumenty podnoszone w zażaleniu podkreślając, że wymienione na wstępie osoby nie mają związku z postępowaniem dotyczącym zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowego obiektu. Dodał, że składane przez świadków wyjaśniania nie są obiektywne, gdyż strony te są w konflikcie ze skarżącymi, a ich wiedza o sprawie wynika z wcześniej wydanych przez organ rozstrzygnięć. Zauważył, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79) powinien być powiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych i oględzin oraz brać udział w przeprowadzaniu dowodu, co zostało w sprawie zupełnie pominięte. Tym samym ustalenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu organu pierwszej instancji nie są zgodne ze stanem faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wyjaśnił, że strony postępowania ustalone zostały prawidłowo, a niniejsza sprawa dotyczyła jedynie zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia opinii technicznej a nie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. skarżący D. S. precyzując żądanie skargi stwierdził, iż domaga się uchylenia postanowień wydanych przez organy obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem tak procesowym jak i materialnym. Wydane one zostały bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie i naruszeniem przepisów prawa materialnego, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt a i pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Przyjdzie zauważyć, że kwestionowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Obowiązek ten zgodnie z przywołanym powyżej ust. 1 może być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Analiza przywołanego powyżej przepisu prowadzi więc do konkluzji, że wydanie postanowienia na jego podstawie wymaga "uprzedniego powstania" uzasadnionych wątpliwości, które wynikać powinny z przeprowadzonych przez organ czynności procesowych, np. oględzin obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga fakt, że przepis ten daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków nie można dokonywać wykładni rozszerzającej, zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. Sygn. akt II OSK 1331/10. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r. Sygn. akt OSK 816/2004 Lex nr 402369). Nadto należy podkreślić, że ustawowa przesłanka czyli istnienie uzasadnionych wątpliwości nie może być automatycznie utożsamiana z faktem wykonania określonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, Czyli sam fakt wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawowa przesłanka "uzasadnione wątpliwości" organu winny być przedmiotem rozważań w treści uzasadnienia faktycznego postanowienia. W realiach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., nakładając w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na zarządcą obiektów położonych na działce nr [...] w K. przy ulicy [...] obowiązek dostarczenia oceny technicznej wskazanych budynków (mieszkalnego, gospodarczego oraz inwentarskiego) oraz wymienionych, wykonanych w tych obiektach robót budowlanych, pomimo bardzo obszernego uzasadnienia, przedstawiającego przede wszystkim przebieg dotychczasowego postępowania, przeprowadzone w jego trakcie czynności oraz dokonane w ten sposób ustalenia, nie zawiera jednak przekonujących powodów tłumaczących powody, dla których nałożono na skarżącego przedmiotowy obowiązek. Jak wspomniano powyżej tylko wykazanie przez organ w trakcie postępowania występowania w sprawie "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu budowlanego uzasadnia nałożenie na stronę obowiązku przed łożenie odpowiednich opinii technicznych czy ekspertyz. W ocenie składu orzekającego z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie wynika, czy w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego wymienionych obiektów i na czym one w tym konkretnym przypadku polegają. Stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że przedmiotowe obiekty wybudowane zostały w latach 20-tych ubiegłego wieku oraz, ze zmieniono ich obecny sposób użytkowania z pomieszczeń mieszkalnych i gospodarczych na zakład produkcji, nawet ewentualnie w sposób samowolny, nie uzasadnia zastosowania przytoczonego powyżej przepisu i zobowiązania do przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy. Organ pierwszej instancji nie wskazał bowiem co przesądza i świadczy o złym stanie technicznym przedmiotowych obiektów. Dokonane przez organ oględziny nie wykazały bowiem jakie wątpliwości względem stanu technicznego przedmiotowych obiektów powziął organ. Nie zostało to także wykazane w sposób jednoznaczny i przekonujący przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżone postanowienie za wydane naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też względu trudno ocenić, czy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało zgodnie z art. 81c Prawa budowlanego. Stwierdzone naruszenia przepisów prawa, ocenie Sądu, miały wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia postanowienia organu odwoławczego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach Sąd orzekał na podstawie art. 200 powołanej ustawy. W przypadku ponownego postępowania, organ odwoławczy winien uwzględnić wyrażone powyżej stanowisko Sądu, ponownie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz w świetle przywołanych powyżej przepisów i utrwalonego orzecznictwa rozstrzygnąć czy postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada prawu, czy też niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu wykazania przesłanek uzasadniających nałożenie na skarżącego obowiązku wskazanego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.