II OSK 1331/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 86/10 w sprawie ze skargi K. K. i S. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 marca 2010r. sygn.akt II SA/Rz 86/10, po rozpoznaniu skargi K. K. i S. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych: uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009r., nr [...], stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących K. K. i S. K. solidarnie kwotę 100zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] października 2009r. nr [...], wydanym na podstawie art. 81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zobowiązał K. i S. K. do przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2010r. oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym położonym na działkach o nr ewid. 2208 , 2210, w miejscowości T., polegających na przebudowie zadaszenia nad gankiem i schodami oraz wykonaniem zadaszenia tarasu nad wiatrołapem tego budynku, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał przebieg kontroli z dnia 20 sierpnia 2009r. i stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z gankiem oraz wiatrolapem został zrealizowany zgodnie z decyzjami udzielającymi pozwolenia na budowę, wskazując jako datę realizacji tej budowy okres sprzed 1995r. Natomiast roboty związane z zadaszeniem płyty żelbetonowej nad gankiem i schodami oraz zadaszenie tarasu nad wiatrołapem zostały wykonane samowolnie po 1995r. W związku z powyższym do rozstrzygnięcia tej sprawy maja zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Organ stwierdził, że takie roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w sprawie nie dopełniono. Z uwagi na samowolnie wykonane roboty budowlane, organ nadzoru stosownie do art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane wydał nakaz przedłożenia oceny technicznej wskazując jednocześnie, że podstawą jego wydania jest stwierdzona wątpliwość, co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Zażalenie na postanowienie złożył S. K. podnosząc, że roboty miały miejsce w czasie gdy obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1974r. , dlatego w jego ocenie zastosowanie ma ta ustawa, a w szczególności art.43 tej ustawy. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu m.in. wskazał, że żalący się podaje odmienną wersję wyjaśnień co do rodzaju i zakresu robót oraz daty ich realizacji i częściowo zaprzecza swoim pierwszym wyjaśnieniom złożonym w dniu 20 sierpnia 2009r. odnotowanym i opisanym w protokole. Organ II instancji podtrzymał w pełni ustalenia i stanowisko organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli K. K. i S. K. przedstawiając argumentację jak w zażaleniu, w szczególności wywodząc, że zadaszenie ganku i wiatrołapu wykonane zostało w ramach zabezpieczenia przed przeciekaniem wody. Skarżący zarzucili, że w dniu kontroli w terenie nie przeczytano im protokołu, ani nie dano do przeczytania tego dokumentu. Podkreślili, że brak jest podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia , domagając się umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę . Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 marca 2010r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na treść art.81c ustawy Prawo budowlane z 1994r. Przepis ten stanowi w ust.1, iż "Organy administracji architektoniczno-budowalnej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót , przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym", w ust.2 zaś " Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust.1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Sąd I instancji podkreśla, że w świetle powyższego przepisu nakaz przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy może zostać wydany tylko wówczas, gdy powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych. Sąd podkreśla, że z uzasadnienia postanowienia organu I instancji nie wynika, z czego organ wywodzi, że powstały "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Okoliczność ta powinna wynikać z przeprowadzonego w tym zakresie postępowania dowodowego. Natomiast postępowanie organu I instancji ograniczyło się do przeprowadzenia oględzin w dniu 20 sierpnia 2009r. udokumentowanych w protokole do którego dołączono dwie fotografie przedstawiające daszki nad gankiem i wiatrołapem. Zdaniem Sądu z treści protokołu i ze zdjęć nie da się wyprowadzić bezspornie wniosku, że stan techniczny tych części obiektu budzi "uzasadnione wątpliwości" co do ich stanu technicznego. Brak prawidłowego i przekonywującego uzasadnienia oznacza, że Sąd dopatruje się naruszenia art.107 § 3 kpa w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zdaniem Sądu rację ma skarżący , że protokół kontroli z 20 sierpnia 2009r. nie odpowiada w pełni wymogom, jakie dla protokołów wymaga prawo, a w szczególności art.68 § 2 kpa. Sąd wskazał również, że organ II instancji nie wskazał z jakich przyczyn zaniechał przesłuchania świadków wskazanych w zażaleniu, a także że dopuścił się naruszenia art.10 § 1 kpa. W konkluzji Sąd sformułował pogląd, że " uzasadniona wątpliwość" co do stanu technicznego obiektu budowlanego nie może być upatrywana wyłącznie w tym, pomijając że w świetle zgromadzonego przez organy materiału wyjaśniającego jest to kwestia wątpliwa, że roboty wykonał skarżący samowolnie. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, przeprowadzić oględziny w trakcie których ustali, czy zachodzą jakiekolwiek przesłanki z art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie . Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art.174 pkt 2 p.p.s.a. tj naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1) naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2009r. i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009r. zostały wydane z zaniedbaniem obowiązków proceduralnych wynikających z art.107 § 3 kpa, 2) naruszenie art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym pominięciu przez Sąd istotnej części akt sprawy objętej postanowieniem organu II instancji przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego tej sprawy na podstawie całokształtu jej akt administracyjnych, a nie w sposób wybiórczy jak to miało miejsce w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem, 3) naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a poprzez orzeczenie poza granicami sprawy wyznaczonej postanowieniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r., 4) naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c. ppsa w zw. z art.10 § 2 kpa i art.136 kpa poprzez uznanie, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w postępowaniu zażaleniowym w sprawie wyznaczonej zaskarżonym postanowieniem dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, 5) naruszenie art.141 § 4 ppsa poprzez: - błędne ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych , które legły u podstaw wydania rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji, brak własnej oceny popełnionej samowoli budowlanej, dowolną ocenę materiału dowodowego , - wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które nie mają pokrycia w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art.176 w zw. z art.185 § 1 ppsa wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli K. K. i S. K. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a.. Tym samym postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a więc opiera się na podstawie określonej w art.174 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Analiza art. 81c ust.1-2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. wskazuje, że ustawodawca przyznał w niej organom administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego w stosunku do uczestników procesu budowlanego uprawnienia do żądania udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (ust.1), a także ocen technicznych lub ekspertyz ( ust.2 ). Uprawnienia przyznane powołanym przepisem art.81c ust.1-2 ustawy organom administracji architektoniczno- budowlanej i organom nadzoru budowlanego mają na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym lub w czasie czynności kontrolnych. Art. 81c ust.2 ustawy stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć , w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust.1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wykładnia normy prawnej zawartej w powołanym przepisie art.81c ust.2 ustawy wymaga zwrócenia szczególnej uwagi zarówno na systematykę przepisu art.81c jak i na jego literalne brzmienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przyznane organom w art.81c ust.2 uprawnienie stanowi uzupełnienie uprawnień jakie wynikają z art.81c ust.1, ten fakt powoduje, że korzystanie z możliwości wynikających z ust.2 musi pozostawać w ścisłym związku z ust.1. Oznacza to, że organy są uprawnione do korzystania z możliwości wynikających z ust.2 wówczas, gdy środki przewidziane w ust.1 tj informacje, dokumenty o jakich mowa w tym przepisie są niewystarczające do oceny stanu sprawy. Dopóki zatem możliwe jest wyjaśnienie, dokonanie oceny sprawy w oparciu o uprawnienia wynikające z ust.1 , organ nie powinien korzystać z możliwości wynikających z ust.2. Z kolei dokonując wykładni językowej przepisu art.81c ust.2 należy zwrócić uwagę, że organ może skorzystać z tych uprawnień w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Tym samym przesłanką ustawową, od spełnienia której uzależniona jest możliwość skorzystania przez organ z uprawnień wynikających z ust.2 jest istnienie uzasadnionych wątpliwości. Stąd też wykładnia językowa przepisu art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że przepis ten daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości ( por. wyrok NSA z 4 października 2005r. OSK 816/2004, LexPolonica nr 402369). Nadto podkreślić należy, że ustawowa przesłanka czyli istnienie uzasadnionych wątpliwości nie może być automatycznie utożsamiana z faktem wykonania określonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Czyli sam fakt wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art.81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane ( tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2005r. sygn.akt VII SA/Wa 288/04 ). Nadto dla ustalenia czy spełniona została ustawowa przesłanka uzasadnionych wątpliwości, o której mowa w art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie może mieć sam rodzaj, charakter robót budowlanych, które zostały wykonane. W przypadku nieskomplikowanych robót, czy obiektów budowlanych, w szczególności takich które objęte są uproszczonym nadzorem, inspektor nadzoru budowlanego dokonując kontroli może być w stanie sam określić prawidłowość wykonanych robót . Należy również zwrócić uwagę, że przepis art.81 c zawarty jest w rozdziale 8 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego", jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. To umiejscowienie powołanego przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanych w sprawie postanowień pozwala stwierdzić, że mają one charakter ogólny i znajdują zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art.81c. Takie stanowisko ocenne zajął NSA ( w wyroku z dnia 6 grudnia 2000r. sygn.akt II SA/Gd 2016/98 ). Również w wyroku z dnia 26 sierpnia 2008r. NSA stwierdził, że przepis art.81c ust.2 Prawa budowlanego ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy ( sygn.akt II OSK 954/07) Stąd też rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji nie wynika, z czego organ wywodzi, że powstały "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Okoliczność ta powinna wynikać z przeprowadzonego w tym zakresie postępowania dowodowego. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.134 ppsa poprzez orzeczenie poza granicami sprawy należy stwierdzić co następuje; Zdaniem skarżącego zarzut ten znalazł wyraz we fragmencie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w którym Sąd zawarł stwierdzenie, że fakt samowolnego wykonania robót budowlanych, a przez to podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle zgromadzonego przez organy materiału jest wątpliwa. Powyższe stwierdzenie zdaniem skarżącego kasacyjnie dowodzi o orzeczeniu poza granicami sprawy, ponieważ kwestia legalności w/w robót nie została zakończona decyzją ostateczną, a w konsekwencji przedmiotem postępowania sądowadministarcyjnego jest wyłącznie postanowienie dowodowe wydane w trybie art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane, a nie decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy. Niewątpliwie zasadne jest ogólne stwierdzenie skarżącego, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministarcyjnego jest wyłącznie postanowienie o charakterze dowodowym wydane w trybie art.81 c ust.2, a nie kwestia legalności wykonanych robót , która nie została jeszcze zakończona decyzją ostateczną. Jednak to ogólne stwierdzenie skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniach wydanych postanowień, w których to właśnie organ stwierdza, że opisane roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. Tym samym Sąd pierwszej instancji podnosząc w uzasadnieniu wyroku wątek dotyczący ewentualnego samowolnego wykonania robót budowlanych nie orzekał poza granicami sprawy, ale odnosił się wprost do treści zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. To organy stwierdzając w wydanym postanowieniu dowodowym fakt samowolnego wykonania robót budowlanych sprawiły konieczność odniesienia się do tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.134 p.p.s.a jest bezzasadny. Dokonując oceny całościowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, które pozwalałoby na stwierdzenie, że spełniona została ustawowa przesłanka określona w art.81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane, czyli uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego obiektu budowlanego, spełnienie której jest konieczne dla nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej lub ekspertyzy. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.