III SA/Lu 752/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na zarządzenie Wójta Gminy Leśniowice z dnia 22 lutego 2010 r. nr 10/10 w przedmiocie wytycznych dotyczących trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy Leśniowice I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa; II. określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. III SA/Lu 752/12 UZASADNIENIE Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy L. ustalił wytyczne w sprawie trybu, terminu i sposobu zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy L. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazał art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. poz. 624 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 54, poz. 442 z późn. zm.). W skardze na powyższe zarządzenie Wojewoda L. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia, zarzucając iż zarządzenie to wydane zostało bez podstawy prawnej oraz z istotnym naruszeniem przepisów art. 5 ust. 7 i art. 34a ustawy o systemie oświaty oraz § 10 załącznika nr 2 i § 12 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że powołane w zarządzeniu przepisy nie zawierają upoważnienia do stanowienia przez w wójta gminy wytycznych w sprawie arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych. Upoważnienia takiego nie zwierają także przepisy ustawy o systemie oświaty, określające uprawnienia organu prowadzącego szkołę, tj. art. 5 ust. 7 i art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 34b ustawy, organ prowadzący może ingerować w działalność szkoły wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Jeśli chodzi o arkusze organizacyjne szkół, to obowiązek i termin ich sporządzenia wynika z rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół i wójt nie może modyfikować terminu określonego w rozporządzeniu. Organ nadzoru zarzucił następnie, że zarządzenie narusza art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, bowiem zobowiązuje dyrektora szkoły do konsultowania z wójtem wszelkich decyzji kadrowych, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy i podejmuje samodzielnie decyzje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli i innych pracowników oraz w sprawach, nagród, wyróżnień i kar porządkowych. W ocenie organu nadzoru niedopuszczalne jest ograniczanie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego kompetencji dyrektora w zakresie polityki kadrowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że w zarządzeniu omyłkowo wpisane zostały jako podstawa prawna przepisy art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W rzeczywistości podstawą wydania zarządzenia były przepisy art. 34a ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy systemie oświaty. Ponadto Wójt Gminy L. wyjaśnił, że ustalony w zarządzeniu termin przedstawienia arkusza organizacyjnego dotyczy uzgodnienie wstępnego i nie zmienia terminu określonego w rozporządzeniu. Co do nałożonego zarządzeniem obowiązku konsultacji w sprawach kadrowych wójt wyjaśnił, że konsultacje te są jedynie formą narady, nie zaś wiążącymi decyzjami, a zatrudnianie i zwalnianie pracowników pozostało w gestii dyrektora szkoły. Podsumowując wójt stwierdził, że zarządzenie rozstrzyga kwestie nieuregulowane w przepisach, istotne dla prawidłowego funkcjonowania oświaty i stanowi wyraz ugruntowanej praktyki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podzielić należy pogląd organu nadzoru, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), powołanym jako podstawa prawna zarządzenia przez organ, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Jest to przepis kompetencyjny o charakterze ogólnym. Przepis ten upoważnia gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego do zakładania i prowadzenia określonych w nim placówek oświatowych. Natomiast zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę określa przepis art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Do zadań tych należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 tej ustawy). Do wójta należy zatem wykonywanie zadań gminy, powierzonych mu wyraźnie określonym przepisem. Art. 5c pkt 2 i 3 ustawy o systemie oświaty określa, które zadania gminy jako organu prowadzącego szkołę wykonuje jednoosobowo wójt jako organ wykonawczy gminy. Są to zadania wymienione w art. 5 ust. 7, art. 36 ust. 2, art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 4a i 5, art. 62 ust. 6 oraz art. 71c ust. 1, art. 7 ust. 1d, art. 34 ust. 2, art. 34a, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 67a ust. 3, 5 i 6, art. 71b ust. 2b oraz art. 77 ust. 6. Do zadań tych nie należy określanie trybu, terminu i sposobu zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkół. Z powołanych przepisów art. 5 ust. 5 i ust. 7 oraz art. 5c pkt 2 i 3 ustawy o systemie oświaty nie da się zatem wywieść kompetencji wójta gminy do wydania zaskarżonego zarządzenia. W tym miejscu zauważyć należy, że zaskarżone zarządzenie, mimo użycia w tytule załącznika określenia "wytyczne" nie jest jedynie aktem stosowania prawa, pozbawionym cech normatywności. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że akty stosowania prawa zawierają wskazania interpretacyjne dotyczące norm już obowiązujących. Ich rola sprowadza się do ustalenia sposobu stosowania tych norm. Natomiast akty normatywne tworzą nowe normy prawne. Są to akty formułujące reguły postępowania ujęte w postaci norm o abstrakcyjnym (powtarzalnym) i generalnym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie takie właśnie reguły w odniesieniu do określonych w nim podmiotów ustanawia, ma zatem charakter normatywny. Słusznie również podnosi organ nadzoru, że do wydania zaskarżonego zarządzenia nie upoważniał wójta gminy przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że do zadań wójta należy w wykonywanie budżetu. Wójt nie był zatem w ramach tak określonej kompetencji upoważniony do wydania zaskarżonego zarządzenia dotyczącego arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych. Odnosząc się natomiast do powołanych w odpowiedzi na skargę przepisów art. 34a ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, zauważyć należy, że art. 34a ust. 1 określa zakres nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową, ograniczając nadzór do spraw finansowych i administracyjnych. Natomiast przepis art. 34a ust. 2 pkt 3 wymienia w szczególności nadzór nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Uprawnienia nadzorcze organu prowadzącego szkołę oznaczają prawo kontrolowania pracy placówki oświatowej i wydawania określonych zarządzeń mających na celu zapewnienie przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły, nie uprawniają natomiast wójta gminy jako organu wykonawczego organu prowadzącego do wydawania zarządzeń określających zasady organizacji szkół. Wszystkie akty prawa wewnętrznego, w tym także stanowione przez organy lokalne muszą być zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Sąd podziela stanowisko Wojewody L., że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. poz. 624 z późn. zm.), zobowiązuje bowiem dyrektorów placówek oświatowych do uzgadniania wstępnie opracowanego arkusza organizacyjnego w terminie do dnia 20 kwietnia każdego roku. Obowiązek sporządzania arkuszy organizacyjnych nałożony został na dyrektorów szkół rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej określony został w załączniku nr 2 do rozporządzenia, natomiast ramowy statut publicznego gimnazjum zawarty jest w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Przepis § 10 ust. 1 załącznika nr 2 stanowi, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku. Natomiast § 12 ust. 1 załącznika nr 3 stanowi, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji gimnazjum opracowany przez dyrektora gimnazjum, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji gimnazjum zatwierdza organ prowadzący gimnazjum do dnia 30 maja danego roku. Terminy sporządzenia arkusza oraz termin jego zatwierdzenia zostały zatem wyraźnie w rozporządzeniu określone i organ prowadzący szkołę podstawową oraz gimnazjum nie może tych terminów modyfikować, a tym bardziej nakładać na dyrektorów szkół dodatkowego obowiązku wstępnego uzgodnienia arkusza z wójtem gminy. Dodać należy, że organizację nauczania w szkołach publicznych regulują przepisy ustawy o systemie oświaty oraz wydane na jej podstawie przepisy rozporządzeń wykonawczych: rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 142 z późn. zm.) i powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W przepisach tych uprawnienia organu prowadzącego szkołę zostały wyraźnie określone, w szczególności wskazano, kiedy wymagane jest uzgodnienie z organem prowadzącym. Żaden z powołanych przepisów nie przewiduje wstępnego uzgodnienia z wójtem gminy arkusza organizacyjnego. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało zatem z naruszeniem powołanych wyżej przepisów. Naruszeniem prawa jest także nałożenie na dyrektorów szkół obowiązku konsultowania z wójtem gminy wszelkich decyzji kadrowych w placówkach oświatowych. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: 1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; 3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że organ prowadzący szkołę lub placówkę mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 34b ustawy o systemie oświaty). Kompetencje dyrektora w zakresie zatrudniania pracowników są wyłączne i wszelka ingerencja organu prowadzącego szkołę jest w tej dziedzinie niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r., I OSK 1528/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2009 r., IV SA/Wr 596/08, niepubl.). Wójt gminy nie był zatem uprawniony do ustalania w zaskarżonym zarządzeniu zasad zatrudniania nauczycieli i określania ich czasu pracy. Czas pracy nauczycieli określony jest w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.). Wójt gminy nie jest również uprawniony do określania zasad organizacji zajęć w szkołach. Kwestie te uregulowane są w przepisach powołanych wyżej rozporządzeń w sprawie ramowych planów nauczania oraz ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół, które określają ramowe plany nauczania oraz zasady łączenia klas i podziału na grupy. Z przepisów rozporządzeń wynika, że to dyrektor szkoły, a nie organ prowadzący ustala szkolny plan nauczania oraz szczegółową organizację nauczania w danej szkole, a zgoda organu prowadzącego wymagana jest tylko w kilku przypadkach, których niniejsze zarządzenie nie dotyczy. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało w dniu 22 lutego 2010 r., upływ terminu nie pozwala zatem na stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie: p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z przytoczonych względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa i na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane.