I OSK 1053/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 76/13 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz R. J. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 76/13, po rozpoznaniu skargi R. J. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. cofnął R. J. z dniem 29 kwietnia 2012 r. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który pobierał od dnia 17 maja 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918, ze zm.), zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodzinny, albo w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada, co najmniej dwóm normom zaludnienia. Zgodnie natomiast z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884, ze zm.) norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Organ stwierdził, że w dniu 29 kwietnia 2012 r. R. J. nabył udział w spadku po matce. Przedmiotem spadku była nieruchomość (dom) położona w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia przez niego służby, której powierzchnia mieszkalna wynosi 75 m², a udział strony w spadku wynosi 18,75 m² powierzchni mieszkalnej i tym samym odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W ocenie organu spełnione zostały zatem przesłanki co cofnięcia przedmiotowego świadczenia, określone w przepisie § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. J., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.), w związku z § 1 ust. 1, § 6 pkt 4, § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że R. J. odziedziczył udział w spadku odpowiadający 18,75 m² powierzchni mieszkalnej domu położonego w miejscowości W. [...], znajdującej się w pobliżu I., tj. miejsca pełnienia przez niego służby. Powyższe wskazuje, że udział w spadku R. J. odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia i stanowi przesłankę do cofnięcia stronie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przyjęcie norm zaludnienia stosownie do liczby członków rodziny występuje w przypadku ubiegania się o przydział lokalu, natomiast w sytuacji uzyskania lokalu w ramach dziedziczenia wystarczające jest uzyskanie powierzchni mieszkalnej odpowiadającej dwóm normom zaludnienia. Przepis § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zawiera bowiem odwołania do norm zaludnienia określanych dla policjanta posiadającego rodzinę zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Z tych przyczyn, w ocenie organu zostały spełnione przesłanki do cofnięcia R. J. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 29 kwietnia 2012 r., tj. z chwilą śmierci matki zainteresowanego. Zgodnie bowiem z art. 924 Kodeksu cywilnego spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Nabycie spadku następuje więc z mocy samego prawa, niezależnie od woli spadkobierców, z chwilą śmierci spadkodawcy. Skarżący R. J. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że jego udział w spadku odpowiada 18,75 m² powierzchni domu, w którym zamieszkuje wraz z rodziną, tj. żoną i dwójką dzieci. Biorąc zatem pod uwagę, że normą zaludnienia jest norma od 7 do 10 m², a jego rodzina składa się z czterech osób, minimalną powierzchnią lokalu mieszkalnego jaki mu się należy jest 28 m². W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają tutaj unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w związku z art. 89 powołanej ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ustawy o Policji), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji). Realizacja zatem prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 tej ustawy . W ocenie Sądu pierwszej instancji, funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Sąd pierwszej instancji nie podzielił zajętego przez organy stanowiska, że przyjęcie norm zaludnienia stosownie do liczby członków rodziny występuje w przypadku ubiegania się o przydział lokalu, natomiast w sytuacji uzyskania lokalu w ramach dziedziczenia wystarczające jest uzyskanie powierzchni mieszkalnej odpowiadającej dwóm normom zaludnienia. Na poparcie tej tezy Sąd powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09, w której stwierdzono, że "równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.) przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 99, poz. 898, ze zm.)". Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej to unormowanie prawne w ustawie o Policji odnoszące się do prawa otrzymania równoważnika pieniężnego są analogiczne. Tak więc zaprezentowane w tej uchwale stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do znaczenia powierzchni mieszkalnej posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego dla oceny uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego będzie miało również zastosowanie w niniejszej sprawie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez przyjęcie, że w sytuacji uzyskania lokalu w ramach dziedziczenia nie jest wystarczające uzyskanie powierzchni mieszkalnej odpowiadającej dwóm normom zaludnienia, podczas gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał dom mieszkalny (część domu) jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia i powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W przedmiotowej sprawie istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkalnych Policji, a który w drodze spadkobrania nabył udział w domu o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodzinny, albo w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada, co najmniej dwóm normom zaludnienia. Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepisów tych nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań ustawy o Policji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Zauważyć bowiem należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie reguł wykładni językowej, tak jak żąda tego organ jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Gwarantowane przez ten przepis prawo do lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem wiążącym się ze stałą służbą w Policji. Jest to zatem prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 powołanej ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Natomiast lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust.1 pkt 2 tej ustawy). A contrario, gdy lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni przysługującej policjantowi, to wówczas nie ma przeszkód, aby przydzielić lokal mieszkalny w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Niewątpliwie zamiarem ustawodawcy było zapewnienie policjantom prawa do dodatkowych świadczeń związanych z zaspokojeniem ich potrzeb mieszkaniowych. W przedmiotowej sprawie skarżącemu R. J. cofnięto uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż nabył w drodze dziedziczenia po zmarłej matce udział w domu mieszkalnym (o powierzchni 18,75 m²), w którym zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci. Udział ten odpowiada dwóm normom zaludnienia, lecz jest mniejszy od przysługujących funkcjonariuszowi czterech norm zaludnienia. Należy podkreślić, że co do zasady przesłanki uzasadniające cofnięcie świadczenia określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w tym między innymi § 6 pkt 4, nie mogą pogarszać sytuacji uprawnionego funkcjonariusza wynikającej z przepisów ustawy o Policji (art. 92 i art. 88 ust. 1). Reguły cofania przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzenia) prawa do świadczenia i stanowią jego pochodną. Funkcjonariusz spełniający przesłanki, od których zależy prawo do świadczenia, nabywa je bowiem z mocy samego prawa. Powyższe w pełni koresponduje ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji właściwe odczytał treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tym samym nie dopuścił się błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.