III SA/Kr 862/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...]: 1. uchylił w całości od dnia 1 lutego 2011 r. decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. nr [...] przyznającą J. G. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności i wstrzymał wypłatę świadczenia od 1 lutego 2012 r.; 2. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 20 w zw. art. 3 pkt 11, art. 16 oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.), dalej "u.ś.r.", art. 104, art. 107, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] przyznał J. G. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności od 1 czerwca 2009 r. na stałe. Świadczenie wypłacono za okres od 1 czerwca 2009 r. do 31 stycznia 2012 r. W dniu 24 stycznia 2012 r. wpłynęła do organu kopia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znak: [...], z której wynika, że od 1 lutego 2011 r. przyznano J. G. dodatek pielęgnacyjny. Na tej podstawie wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia zasadności pobierania przez J. G. zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ przytaczając treść art. 32 u.ś.r. wskazał, że mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny należało uchylić od 1 lutego 2011 r. przedmiotową decyzję i wstrzymać wypłatę zasiłku od 1 lutego 2012 r. J. G. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Podniósł, że w dniu 20.01.2012 r. otrzymał z ZUS decyzję z dnia 10.01.2012r. znak [...] o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego, wykonującą prawomocny wyrok Sądu Okręgowego z dnia 20.10.2011 r. Decyzja spowodowała wypłatę należności za okres od 1.02.2011 r. i przysługuje na stałe. Decyzja została wydana po kilkukrotnych komisjach lekarskich, które to nie dopatrzyły się niepełnosprawności, który kwalifikowałby go do dodatku pielęgnacyjnego. Po otrzymaniu decyzji w dniu 24.01.2012r dostarczył decyzję ZUS do organu i został poinformowany, że będzie musiał zwrócić wypłacony zasiłek pielęgnacyjny wraz z odsetkami, gdyż nienależnie ten zasiłek pobierał. Z tym się nie zgadza, gdyż uważa, że zasiłek przyznany został należnie. W dniu 25.01.2012r. dokonał zwrotu pobranego zasiłku za okres 1.02.2011 r. - 31.01.2012 r. Wskazał, że zachował się zgodnie z u.ś.r. i dotrzymał wszystkich terminów związanych z przekazaniem informacji o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Nie powinien być karany zapłatą odsetek wynikających nie z jego winy, tylko z winy opieszałości lekarzy- orzeczników ZUS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 32 u.ś.r. oraz art. 108 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 6 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z przyznaniem skarżącemu dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2011 r. na stałe, od daty tej nie przysługuje skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. Uwzględniając okoliczność, że zasiłek pielęgnacyjny został przyznany decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., nr [...] od dnia 1 czerwca 2009 r. na stałe, konieczna była zmiana tej decyzji przez wskazanie, że od dnia 1 lutego 2011 r. nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Merytorycznie rozstrzygnięcie organu I instancji jest, więc prawidłowe. Kolegium dostrzegło nieprecyzyjność wyrzeczenia, w którym organ I instancji podał "uchylam w całości od dnia 1 lutego 2011 r. decyzję", która spowodowała, że skarżący błędnie zinterpretował treść rozstrzygnięcia. Użycie przez organ I instancji zwrotu "uchylam w całości" sugeruje, bowiem, że uchylono także decyzję w tej części, w której przyznano zasiłek pielęgnacyjny za okres 1 czerwca 2009 r. - 31 stycznia 2011 r. Druga część wyrzeczenia organu I instancji, a to "od dnia 1 lutego 2011 r. decyzję", a także treść uzasadnienia decyzji, wskazuje jednak, że intencją organu nie było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...] w całości, a dokonanie zmiany tej decyzji przez wskazanie, że od dnia 1 lutego 2011 r. skarżącemu nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny przyznany tą decyzją. Kolegium wyjaśniło, że treść decyzji organu I instancji została ustalona z uwzględnieniem zarówno treści wyrzeczenia, jak i uzasadnienia decyzji i zinterpretowana jako decyzja ustalająca, że od dnia 1 lutego 2011 r. skarżącemu nie przysługuje przyznany decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., nr [...] zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności i w tym zakresie zmieniająca tę decyzję. Mając na uwadze powyższe, przeprowadzone postępowanie w sprawie potwierdza zasadność rozstrzygnięcia I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy był zobligowany utrzymać rozstrzygnięcie organu I instancji. J. G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 32 Konstytucji RP przez dyskryminujące potraktowanie go przez organ władzy publicznej oraz art. 7 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację odwołania. Dodał, że jego wniosek do Urzędu Miasta spowodowany był wyłącznie zwłoką działalności urzędników ZUS w stosunku do niego w zakresie, jak to stwierdził Sąd Okręgowy, należnych mu świadczeń. Skarżący nie godzi się z obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z odsetkami, ponieważ zasiłek pielęgnacyjny pobierał w okresie, w którym nie miał przyznanego z winy ZUS zasiłku pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że błędem by było pobieranie zasiłku z ZUS i z Urzędu Miasta nawet w przypadku, gdy zasiłek z ZUS z tytułu dodatku pielęgnacyjnego został mu wypłacony po wyroku sądowym z wsteczną mocą obowiązywania, czyli wyrok sądowy spowodował, że ZUS wypłacić musiał zaległe świadczenia za okres, w którym pobierał tylko jedno świadczenie z Urzędu Miasta. Pokrycie się świadczeń spowodowane zostało skumulowaniem skutków decyzji Urzędu Miasta i Sądu Okręgowego. W dniu 25.01.2012r. dokonał zwrotu pobranego zasiłku za okres 1.02.2011r.- 31.01.2012r., czyli zwrócił nadpłatę, która powstała nie przez okres pobierania podwójnego zasiłku, ale przez decyzje Sądu, który zobowiązał ZUS do wypłaty świadczeń, nie od dnia wydania orzeczenia, ale od dnia, w którym świadczenia były mu należne. W związku z powyższym karanie go zapłatą odsetek jest działaniem represyjnym i powinno być skierowane nie wobec świadczeniobiorcy, ale w stronę urzędników ZUS, których działania, jak wynika z orzeczenia Sądu, były niezgodne z obowiązującym stanem prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności Kolegium podniosło, że przedmiotem skarżonej decyzji nie jest kwestia zwrotu pobieranego przez skarżącego w okresie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. świadczenia pielęgnacyjnego, ale ustalenie, że od dnia 1 lutego 2011 r. skarżącemu nie przysługuje przyznany decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...] zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności, co w skardze nie jest kwestionowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie z powodu podniesionych w niej zarzutów, ponieważ organy naruszyły prawo materialne w zakresie poniżej wskazanym. Na wstępie należy w pełni podzielić stanowisko, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest kwestia zwrotu pobieranego przez skarżącego w okresie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. świadczenia pielęgnacyjnego, ale ustalenie, że od dnia 1 lutego 2011 r. skarżącemu nie przysługuje przyznany decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...] zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r., uprawnia właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie lub utracie świadczenia rodzinnego, bądź też okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość. Decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne, (czyli wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r.) ma charakter konstytutywny i wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Z tego powodu może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, by w trybie powołanego przepisy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja konstytutywna tworzy, bowiem nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, to musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera (wyrok NSA z 16.01.2013 r. sygn. I OSK 1280/12, wyrok NSA z 14.12.2012 r., I OSK 1099/12). Nie jest nim, bowiem art. 32 ust. 1 u.ś.r. ani działający w powiązaniu z art. 163 K.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni te poglądy podziela. W sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...]: uchylił w całości od dnia [...] 2011 r. decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. nr [...] przyznającą J. G. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności i wstrzymał wypłatę świadczenia od 1 lutego 2012 r.; na podstawie art. 16 oraz art. 32 u.ś.r. Organ I instancji ustalił, że w dniu 24 stycznia 2012 r. wpłynęła kopia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znak: [...], z której wynika, że od 1 lutego 2011r. przyznano J. G. dodatek pielęgnacyjny a zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji uznając, że w związku z przyznaniem skarżącemu dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2011 r. na stałe, od daty tej nie przysługuje skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. Uwzględniając okoliczność, że zasiłek pielęgnacyjny został przyznany decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., nr [...] od dnia 1 czerwca 2009 r. na stałe, konieczna była zmiana tej decyzji przez wskazanie, że od dnia 1 lutego 2011 r. nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Zatem wbrew treści art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylono decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, przy czym dla tej oceny nie ma znaczenia stwierdzenie, że druga część wyrzeczenia organu I instancji wskazywała, że wstrzymanie wypłaty świadczenia nastąpiło od 1 lutego 2012 r. W tym miejscu na marginesie wyjaśnić także trzeba, że orzecznictwo różnie podchodzi do kwestii kolejności działań prawnych w wyżej opisanej sytuacji. To jest, czy najpierw należy orzec o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, a następnie uchylić decyzję przyznającą te świadczenia, czy też zastosować działanie odwrotne. Sądy administracyjne przyjmują, że w pierwszej kolejności należy ustalić nienależnie pobrane świadczenie i wydać decyzję znajdującą swoje oparcie w art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. i dopiero w wyniku wydania takiej decyzji uchylić na podstawie art. 32 ust. 1 (in fine) u.ś.r. decyzję przyznającą świadczenia rodzinne (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08, Lex 501798; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 976/07, Lex nr 509326; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 786/07, Lex nr 509326. oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 2012-07-02 sygn. akt II SA/Po 271/12, LEX nr 1225770). W rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Na marginesie należy też zauważyć, że składniki decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 K.p.a. służą ustalaniu szeregu faktów prawotwórczych. Z kolei motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu dla spełnienia przesłanek zawartych w treści art. 107 § 3 K.p.a., muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Zatem zarówno treść sentencji decyzji jak i uzasadnienia muszą być sformułowane w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Nie można akceptować sytuacji w której dopiero organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia wyjaśnia nieścisłości czy niejasności zawarte w rozstrzygnięciu organu I instancji. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art.152 ww. ustawy uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ww. ustawy.