VII SA/Wa 2021/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]stycznia 2012r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. l.dz. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister lub organ), działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003 r. poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r., l.dz. [...], odmawiającym Fundacji [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., l.dz. [...], zmieniającej ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...], orzekającą o wpisaniu do rejestru zabytków województwa lubelskiego cmentarza żydowskiego w K. przy ul. B., położonego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr [...] o pow. 0,79 ha, w granicach oznaczonych czerwonym kolorem na planie stanowiącym załącznik do decyzji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. l.dz. [...] Minister stwierdził niedopuszczalność złożenia odwołania przez Fundację [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., l.dz. [...], zmieniającej ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...], orzekającą o wpisaniu do rejestru zabytków województwa lubelskiego cmentarza żydowskiego w K. przy ul. B., położonego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr [...] o pow. 0,79 ha, w granicach oznaczonych czerwonym kolorem na planie stanowiącym załącznik do decyzji, podnosząc, że legitymacją procesową do udziału w postępowaniu posiada strona, którą w myśl art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a także podmiot, działający na prawach strony. W ocenie Ministra stroną niniejszego postępowania jest Gmina K., reprezentowana przez Wójta, która jest właścicielem ww. nieruchomości. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, iż Fundacja [...] nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości. Organ zwrócił również uwagę, że Fundacja, jako organizacja społeczna, nie została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w trybie art. 31 § 1 kpa a [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał postanowienia, o którym mowa w tym przepisie. W piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. Fundacja [...] wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., l.dz. [...] zmieniającej ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...], orzekającą o wpisaniu do rejestru zabytków województwa lubelskiego cmentarza żydowskiego w K. przy ul. B., położonego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr [...] o pow. 0,79 ha, w granicach oznaczonych czerwonym kolorem na planie stanowiącym załącznik do decyzji Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., l.dz. [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił Fundacji [...] dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że wobec braku wszczęcia postępowania odwoławczego od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., dopuszczenie Fundacji [...] do udziału w tym postępowaniu nie jest możliwe. Pismem z dnia 27.02.2012 r., Fundacja [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. postanowieniem. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że bezspornie Fundacja [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania, zaś błędne uznanie przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Fundacji [...] za stronę – na co powołuje się Fundacja - nie powoduje, iż w rzeczywistości Fundacja status strony nabyła. Powyższe postanowienie Ministra z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Fundację [...], która zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 28 kpa poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie skarżącej do postępowania pomimo, że postępowanie dotyczy również obowiązku skarżącej wynikającego ze statutu oraz naruszenie art. 8 i 9 kpa poprzez ich nie zastosowanie. W uzasadnieniu wskazała, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków doręczył Fundacji decyzję z dnia [...] kwietnia 2011r. l.dz. [...] i potraktował ją jako stronę, gdyż Fundacja zgodnie ze swoim statutem sprawuje bezpośrednią opiekę nad wybranymi cmentarzami, obiektami sakralnymi wyznania mojżeszowego i innymi zabytkami kultury żydowskiej oraz miejscami martyrologii Żydów i Polaków w Polsce. Fundacja [...] opracowała projekt ogrodzenia z przęseł stalowych cmentarza żydowskiego w K. przy ul. B.. Fundacja złożyła zatem odwołanie wskazując, że pomniejszenie terenu cmentarza nie wynika z korekty źle wymierzonej powierzchni działek, lecz ze zwiększenia szerokości drogi z 5 do 7 m (działka 947 m) poprzez samowolne zajęcie terenu cmentarza. W tej sytuacji decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. l.dz. [...] stanowiła legalizację bezprawia. Skarżąca wskazała, że stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie. Statut skarżącej nakłada na nią obowiązek pieczy nad cmentarzami wyznania mojżeszowego i przedłożyła projekt, w związku z czym spełniona jest przesłanka z art. 28 kpa. Ponadto organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 kpa) i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw (art. 9 kpa). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem art. 31 § 1 pkt 2 w związku z art. 8 i 9 kpa i art. 65 kpa a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania był art. 31 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z regulacji tej wynika, że organizacja społeczna może wystąpić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki, a mianowicie: jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W świetle literalnego brzmienia ww. przepisu nie ulega wątpliwości, że organizacja społeczna domagająca się udziału w postępowaniu musi spełnić łącznie obie przesłanki, a zatem wykazać, że jej udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi organizacji oraz, że przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest zmiana ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...], orzekającej o wpisaniu do rejestru zabytków województwa lubelskiego cmentarza żydowskiego w K. przy ul. B. Zmiana ta dotyczy przede wszystkim wytyczenia granic tego cmentarza, co ma bezpośredni wpływ na powierzchnię cmentarza i jego precyzyjną lokalizację. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 znajdującego się w katach sprawy Statutu Fundacji [...] jej celem jest m. in. rekonstrukcja, odbudowa i utrzymanie obiektów sakralnych wyznania mojżeszowego oraz innych zabytków kultury w Polsce. Fundacja realizuje swoje cele w szczególności poprzez m. in. sprawowanie bezpośredniej opieki nad wybranymi cmentarzami, obiektami sakralnymi wyznania mojżeszowego i innymi zabytkami kultury żydowskiej oraz miejscami martyrologii żydowskiej (art. 7 ust. 2 pkt 1 Statutu). W tej sytuacji należy uznać, że niewątpliwie wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu spełniona została również druga przesłanka wymagana do udziału w postępowaniu dotycząca interesu społecznego. Żądanie Fundacji, której działalność – biorąc pod uwagę treść statutu i faktyczną aktywność - wykracza dalece poza opiekę nad cmentarzami i realizuje cele z zakresu ochrony zabytków i wspierania oraz upowszechniania kultury (opieka nad zabytkami, organizowanie wystaw, upowszechnianie wydawnictw, gromadzenie, archiwizowanie i udostępnianie wszelkiego rodzaju przedmiotów o wartości historycznej i kulturalnej) uzasadnia w pełni przyjęcie stanowiska, że udział w postępowaniu w sprawie wiążącej się z ochroną i opieką nad dobrem kultury i zabytkiem, jakim jest cmentarz żydowski w K. przy ul. B. leży w interesie społecznym. Dlatego Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostało w ogóle wszczęte. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast stosownie do treści art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W piśmie z dnia 22 września 2011 r. Fundacja bardzo ogólnie wskazała, że domaga się udziału w postępowaniu na prawach strony bez precyzowania instancji przed którą domaga uznania za stronę postępowania. Wprawdzie wniosek skierowany jest do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, niemniej jednak dotyczył ogólnie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego położonego przy ul. B. w K.. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było zażądać sprecyzowania wniosku i jednoznacznego ustalenia czy organizacja domaga się wszczęcia postępowania czy też udziału w już toczącym się postępowaniu, informując jednocześnie organizację o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Brak jest również przeszkód procesowych, aby w takim przypadku zastosować art. 65 § 1 kpa i – po odpowiednim sprecyzowaniu wniosku – przekazać go do właściwego organu, tym bardziej, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków doręczył Fundacji decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., l.dz. [...] traktując ją jak stronę postępowania. Na marginesie zauważyć należy również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 749/12 uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. l.dz. [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania złożonego przez Fundację [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., l.dz. [...] nakazując m. in. powtórne zbadanie interesu prawnego organizacji. Rozpoznając na nowo wniosek Fundacji [...] Minister zobowiązany będzie do wezwania organizacji do sprecyzowania wniosku przy zachowaniu reguł z art. 8 i 9 kpa, a następnie podejmie właściwe działania zmierzające do rozpoznania tego wniosku przez właściwy organ w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.